國土空間規劃“雙評價”筆記——“雙評價”理

雙評價指的是資(zī)源環境承載力評價和國土空間适宜性評價。

資(zī)源環境承載能力（以下(xià)簡稱承載力評價）：基于特定發展階段、經濟技術水平、生(shēng)産生(shēng)活方式和生(shēng)态保護目标，一(yī)定地域範圍内資(zī)源環境要素能夠支撐農業發展、城鎮建設等人類活動的最大(dà)合理規模。

國土空間開(kāi)發适宜性（以下(xià)簡稱适宜性評價）：在維持生(shēng)态系統健康和國土安全的前提下(xià)，綜合考慮資(zī)源環境要素等條件，特定國土空間進行農業生(shēng)産、城鎮建設等人類活動的适宜程度。

可以這麽簡單理解：承載力評價就是研究國土“哪裏能用、能用多少”的問題，适宜性評價就是研究“要怎麽用”、“适合做什麽”的問題。

2013年，《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》正式提出建立空間規劃體(tǐ)系、建立資(zī)源環境承載能力監測預警機制。這是雙評價概念首次見諸重要政策文件。

2015年9月，國土資(zī)源部發布《自然生(shēng)态空間用途管制方法（試行）》要求，在系統開(kāi)展資(zī)源環境承載能力和國土空間開(kāi)發适宜性評價的基礎上，确定城鎮、農業、生(shēng)态空間，劃定生(shēng)态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發邊界。
2017 年 1 月，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》指出，以資(zī)源環境承載能力爲基礎，推動國土集聚開(kāi)發和分(fēn)類保護相适應，切實優化國土空間開(kāi)發格局 。

2018 年 3 月，國務院機構改革方案出台，組建自然資(zī)源部，國家體(tǐ)制構建層面上發生(shēng)了根本性改革。新組建的自然資(zī)源部，其主要職責就包括：“開(kāi)展國土空間開(kāi)發适宜性評價，建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體(tǐ)系”。

2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話(huà)上指出，要根據資(zī)源環境承載能力和國土空間開(kāi)發适宜性評價，科學謀劃國土空間開(kāi)發保護格局，建立健全國土空間管控機制。

2019年5月，中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體(tǐ)系并監督實施的若幹意見》，标志(zhì)着國土空間規劃體(tǐ)系構建工(gōng)作全面展開(kāi)。《若幹意見》明确：雙評價是國土空間編制的前提和基礎。

雙評價是國土空間編制的前提和基礎。

“要在資(zī)源環境承載能力和國土空間開(kāi)發适宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生(shēng)态、農業、城鎮等功能空間，劃定生(shēng)态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線。”——引自《中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院關于建立國土空間規劃體(tǐ)系并監督實施的若幹意見》
 

雙評價的目标是：

雙評價的原則：

底線約束：堅持最嚴格的生(shēng)态保護、耕地保護和節約用地制度，維護國家生(shēng)态安全、糧食安全等國土安全。

問題導向：客觀評價區域資(zī)源禀賦與環境條件，識别國土空間開(kāi)發利用的問題和風險，有針對性地提出意見和建議。

因地制宜：下(xià)位評價充分(fēn)銜接上位成果，并結合本地實際，充分(fēn)體(tǐ)現不同空間尺度和區域差異，有針對性地補充和深化。

簡便實用：雙評價成果要緊密結合國土空間規劃編制，強化操作導向。

雙評價的技術核心思想是空間疊加（地理數據的空間計算）思想。空間疊加的思想可以追溯到麥克哈格。他完善了以因子分(fēn)層分(fēn)析和地圖疊加技術爲核心的生(shēng)态主義規劃方法，麥克哈格稱之爲"千層餅模式 "

紐約裏士滿區景觀大(dà)道選線工(gōng)程中(zhōng)，麥克哈格對各類自然價值、社會價值因子分(fēn)别進行評價，礙于當時的技術手段，他使用灰階圖像表達每個因子的三個等級，将單項因子的灰階圖像繪制在半透明紙(zhǐ)上，将多個半透明紙(zhǐ)疊在一(yī)起，就得到了多個因子疊加之後的“千層餅”，從而求得最終用地适宜性，并進而确定效益最大(dà)、環境影響最小(xiǎo)的道路路線方案。

麥克哈格"千層餅"方法的延伸就是今天的GIS中(zhōng)的中(zhōng)的權重疊加。而在雙評價過程中(zhōng)，單項評價階段、集成評價階段，都需要使用使用空間疊加方法。此外(wài)，雙評價過程中(zhōng)，常用到的量化分(fēn)析方法還包括：空間插值方法、重分(fēn)類（歸一(yī)化）方法等。

案例：廣州市雙評價使用了空間疊加方法

雙評價的技術流程：

根據《雙評價技術指南(nán)》（2020年一(yī)月份版），雙評價技術流程可以分(fēn)爲四大(dà)階段：工(gōng)作準備、本底評價與結果校驗，綜合分(fēn)析、成果應用。

但在這裏按照我(wǒ)個人的理解（也爲了今後表述方便），我(wǒ)将本底評價與結果校驗這一(yī)階段再細分(fēn)爲了兩個小(xiǎo)階段：單項評價階段、集成評價階段。

各階段工(gōng)作内容：

• 工(gōng)作準備階段：進行數據資(zī)源的收集整理，确定評價内容、技術路線、核心指标及計算精度

• 單項評價階段：圍繞土地資(zī)源、水資(zī)源、氣候、生(shēng)态、環境、災害及區位等要素，針對生(shēng)态保護、農業生(shēng)産(種植、畜牧、漁業)、城鎮建設三大(dà)核心功能開(kāi)展本底評價。

• 集成評價階段：根據單項評價結果，集成評價生(shēng)态保護重要性等級，并進一(yī)步開(kāi)展農業、城鎮功能指向下(xià)的适宜性評估和資(zī)源約束下(xià)的最大(dà)承載量測算。

• 綜合分(fēn)析階段：分(fēn)析區域資(zī)源環境禀賦，識别現狀問題與風險，測算農業生(shēng)産及城鎮建設潛力，探讨未來不同發展情景的變化與影響。

• 成果應用階段：支撐國土空間格局優化、支撐完善主體(tǐ)功能分(fēn)區和劃定 三 條控制線、支撐規劃指标确定和分(fēn)解、支撐重大(dà)工(gōng)程安排、支撐高質量發展的國土空間策略、支撐編制空間類專項規劃

   

基礎數據的獲取是進行"雙評價" 的不得不面對的難關 。進行雙評價，需要收集的數據資(zī)料集包含7大(dà)類：基礎地理類、土地資(zī)源類、水資(zī)源類、環境類、生(shēng)态類、災害類、氣候氣象類。
基礎數據的獲取即使在有項目依托的情況下(xià)也存在種種難度。除了與地方對接等來源之外(wài)，還可以通過下(xià)述方法獲取數據：

• 基于公開(kāi)數據：來源于各大(dà)科研院所的網站，政府的公開(kāi)報告等;

• 先解決有無問題：市縣級數據缺少用省級、省級缺少用全國數據;

• 選擇性放(fàng)棄某些單項評價：指南(nán)本身允許一(yī)定程度上的減少單項評價因子。