解讀《全國重要生(shēng)态系統保護和修複重大(dà)工(gōng)程規

首先，《規劃》是新時代國家層面推進生(shēng)态保護和修複工(gōng)作的基本綱領。

從《規劃》涉及的自然生(shēng)态系統類型來看，涵蓋了森(sēn)林、草原、荒漠、河湖濕地、海洋等全國五大(dà)自然生(shēng)态系統，還涉及到一(yī)些與自然生(shēng)态系統修複直接相關的生(shēng)态系統類型，比如退耕地、礦山等。

從《規劃》覆蓋的地域範圍來看，基本囊括了我(wǒ)國主要的生(shēng)态安全屏障骨架，以及長江經濟帶發展、黃河流域生(shēng)态保護和高質量發展等重大(dà)戰略的生(shēng)态支撐區域。

從《規劃》部署的建設内容來看，既包括自然生(shēng)态空間和自然資(zī)源保護，又(yòu)包括自然生(shēng)态空間和資(zī)源量的擴展，還包括自然生(shēng)态系統質量的提升。

從《規劃》的時間跨度來看，《規劃》是當前和今後一(yī)段時期全國生(shēng)态保護和修複工(gōng)作的一(yī)個綱領性文件，抓好《規劃》的落實落地，就是下(xià)一(yī)步全國生(shēng)态保護和修複工(gōng)作的核心工(gōng)作。

其次，《規劃》實施是促進自然生(shēng)态系統治理體(tǐ)系和治理能力現代化的重要抓手。《規劃》中(zhōng)明确的這些重大(dà)工(gōng)程是推動全國和指導各地因地制宜探索完善有效的自然生(shēng)态系統保護和修複的模式，加快自然生(shēng)态系統治理體(tǐ)系和治理能力現代化的一(yī)個主戰場。

第三，《規劃》爲各地進一(yī)步落實新發展理念、加快轉變發展方式提供了重要的指導。《規劃》中(zhōng)明确的主要思路和重點任務是有關地區，尤其是重點工(gōng)程區加快推進生(shēng)态保護和修複工(gōng)作的基礎性任務，其實施成效是衡量當地黨委、政府落實新發展理念的重要标志(zhì)，也爲有關地區加快轉變發展方式提供了重要的指導。

在長江重點生(shēng)态區，以推動亞熱帶森(sēn)林、河湖、濕地生(shēng)态系統的綜合整治和自然恢複爲導向，布局了橫斷山、長江上中(zhōng)遊岩溶地區、大(dà)巴山區、三峽庫區、鄱陽湖-洞庭湖等河湖濕地、大(dà)别山區、武陵山區生(shēng)态保護修複和重點區域的礦山修複，總計8個重點工(gōng)程。

在黃河重點生(shēng)态區，圍繞上遊提升水源涵養能力、中(zhōng)遊抓好水土保持、下(xià)遊保護濕地生(shēng)态系統和生(shēng)物(wù)多樣性，布局了黃土高原、秦嶺、賀蘭山、黃河下(xià)遊生(shēng)态保護和重點區域礦山修複等5個重點工(gōng)程。

在海岸帶，以海岸帶生(shēng)态系統恢複和服務功能提升爲導向，布局了黃渤海、長江三角洲、海峽西岸、粵港澳大(dà)灣區、北部灣和海南(nán)島6個重點工(gōng)程。

自然資(zī)源部正在會同有關部門抓緊編制長江、黃河和海岸帶三個重大(dà)工(gōng)程的專項建設規劃，來推動陸海統籌、河湖聯動這種治理模式。

闫振：要将全國自然生(shēng)态系統中(zhōng)最具重要性、國家代表性和全民公益性的核心資(zī)源劃到國家公園範圍内。從2015年以來，我(wǒ)們國家在12個省區先後開(kāi)展了三江源國家公園、祁連山國家公園、東北虎豹國家公園、大(dà)熊貓國家公園、熱帶雨林國家公園等10個國家公園試點，覆蓋面積22.29萬平方公裏，應該說占到了國家保護地的主體(tǐ)。

第一(yī)，國家公園内的生(shēng)态系統得到了保護恢複。最具代表性的就是這些自然生(shēng)态系統中(zhōng)的旗艦性物(wù)種得到了恢複，比如東北虎、東北豹、雪豹的種群都得到了恢複，目前在東北虎豹國家公園範圍内有27隻東北虎、42隻東北豹。在東北虎豹國家公園也建立了天空地一(yī)體(tǐ)化的監測體(tǐ)系，實現了5000平方公裏核心區的全覆蓋，監控系統也多次拍到了一(yī)虎四崽，一(yī)個母虎和四個小(xiǎo)虎一(yī)塊行走的珍貴資(zī)料。

第二，國家公園體(tǐ)制試點穩步推進。各個國家公園都建立了國家公園管理局、管理分(fēn)局和管護站，管護體(tǐ)系初步建立起來。

第三，在國家公園内實現了山水林田湖草系統治理、綜合治理。

第四，園區老百姓的生(shēng)産生(shēng)活條件得到了有效改善。

第一(yī)，要實施好國家公園保護修複工(gōng)程。《規劃》專門設立了自然保護地和野生(shēng)動植物(wù)保護重大(dà)工(gōng)程，其中(zhōng)包括國家公園、自然保護地、自然保護區、自然公園和珍稀野生(shēng)動植物(wù)保護等方面的内容。将圍繞着以國家公園爲重點，加強生(shēng)态保護、修複、監測、科研、宣教等一(yī)系列工(gōng)作，推動國家公園高質量發展。

第二，健全國家公園的保護制度。推動建立統一(yī)的國家公園管理體(tǐ)制，出台國家公園設立标準，制定國家公園總體(tǐ)布局和發展規劃，推動國家公園的立法工(gōng)作，制定出台國家公園監測、生(shēng)态保護監管等制度辦法。今年對10個國家公園的試點工(gōng)作開(kāi)展評估，評估以後按照成熟一(yī)個、設立一(yī)個的要求，提出正式設立國家公園的意見。

第三，發揮典型引路的作用。以三江源國家公園爲例，在建設過程中(zhōng)，将林業草原、自然資(zī)源、生(shēng)态環境、水利、農牧等各類生(shēng)态保護舉措進行了整合，在園區内實現了統一(yī)的管理。草原生(shēng)态系統得到了恢複，草原植被蓋度由過去(qù)的50.17%提高到56.8%。實現了生(shēng)态管護員(yuán)的全覆蓋，針對1.72萬戶園區居民，每戶都選聘一(yī)名生(shēng)态管護員(yuán)，每個月的工(gōng)資(zī)1800塊錢，對于農牧區的脫貧增收也發揮了重要作用。現在60%的牧民都進了城，醫療、教育等各方面條件都得到了有效改善。

周遠波:在《規劃》的總體(tǐ)要求、基本原則、規劃目标、總體(tǐ)布局、重點工(gōng)程，以及任務舉措、保障措施等方面，作出了嚴格保護、科學修複的要求。

下(xià)一(yī)步工(gōng)作中(zhōng)，将重點把握以下(xià)五個方面：

一(yī)是要加強生(shēng)态重大(dà)問題研究。開(kāi)展自然資(zī)源的調查、監測和評價，分(fēn)析在氣候變化的大(dà)背景下(xià)，一(yī)些重大(dà)的生(shēng)态風險，同時要努力研究一(yī)些應對的策略和辦法。

二是要堅持保護優先。完善國土空間自然保護地、森(sēn)林草原、海洋環境等方面的法律制度，依法追究生(shēng)态環境破壞的責任，加快構建“多規合一(yī)”的國土空間的規劃體(tǐ)系，并強化用途管制，要統籌劃定嚴守生(shēng)态保護紅線、永久基本農田和城鎮開(kāi)發邊界這三條控制線，以及海域的各類保護線，要确保生(shēng)态空間面積不減少、性質不改變、功能不降低。推進自然資(zī)源資(zī)産産權改革，促進資(zī)源的節約集約開(kāi)發利用，要逐步建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究生(shēng)态保護制度體(tǐ)系，堅決防止走“先破壞後治理”這條老路，要變被動的修複爲主動的保護。

三是要堅持自然恢複爲主。圍繞水源涵養、水土保持、防風固沙、生(shēng)物(wù)多樣性保護和海岸帶保護等生(shēng)态服務功能的提升，針對目前各類生(shēng)态退化和破壞問題，以及它們的損害和破壞程度，分(fēn)别采取保育保護、自然恢複、輔助修複、生(shēng)态重塑等各種修複和保護模式，避免過多的人工(gōng)幹預，堅決反對各種華而不實甚至嘩衆取寵的盆景項目和形象工(gōng)程。

四是要突出系統性、整體(tǐ)性。注重自然地理單元連續性和完整性，還有物(wù)種栖息地的連通性，統籌各種自然生(shēng)态系統，統籌陸地海洋、山上山下(xià)、地上地下(xià)、上遊下(xià)遊等方方面面的關系，推進總書記提出的山水林田湖草整體(tǐ)保護、系統修複和綜合治理。

五是要堅持以水而定、量水而行。充分(fēn)考慮水資(zī)源的禀賦條件和承載能力，堅持宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒，尊重客觀規律，提升生(shēng)态功能。

吳曉:這次《規劃》，首先是落實黨的十九大(dà)報告的重要改革舉措，是“改革舉措”，并不是一(yī)個簡單的工(gōng)程規劃。《規劃》始終将改革和創新的思路作爲一(yī)條主線，貫穿全文。

歸納起來主要有四個方面的特點：

一(yī)是堅持山水林田湖草系統治理的基本理念。按照系統論的思路，将山水林田湖草作爲有機整體(tǐ)進行研究，從自然生(shēng)态系統演替規律和内在機理出發，制定綜合性的保護和修複措施，着力解決自然生(shēng)态系統各要素間割裂保護、單項修複的問題，從而促進自然生(shēng)态系統質量的整體(tǐ)改善和生(shēng)态産品供給能力的全面增強。

二是堅持量質并重、以質爲先的基本導向。将生(shēng)态系統保護和修複的着眼點、關注點從主要追求自然生(shēng)态空間的擴張、自然資(zī)源總量的增長，逐步轉移到量質并重、以質爲先上來，通過高質量建設重大(dà)工(gōng)程，來促進自然生(shēng)态系統從量變到質變。

三是堅持問題導向重點突出的基本原則。進一(yī)步突出重要生(shēng)态系統和重大(dà)工(gōng)程這兩個“重”，《規劃》的名稱核心就是這兩個“重”字。我(wǒ)們圍繞各個重點區域、重點領域的突出問題，部署實施重大(dà)工(gōng)程和重點任務，不追求全域覆蓋，也不搞面面俱到，将重大(dà)工(gōng)程的着力點集中(zhōng)到構築和優化國家生(shēng)态安全屏障的體(tǐ)系上來。

四是堅持創新引領、制度先行的基本動力。

在重大(dà)工(gōng)程的組織上，将由條線爲主逐步轉變爲區塊爲主、條塊結合，以治理區域爲基本單元，來謀劃重大(dà)工(gōng)程。

在有關建設任務上，既部署了面上的保護政策，也突出了重點關鍵環節的修複和治理，還包括科技支撐、資(zī)源保護等生(shēng)态保護支撐體(tǐ)系。

在投入機制上，創新多元投入渠道，鼓勵社會資(zī)本參與重大(dà)工(gōng)程建設，提出了一(yī)些比較有針對性和管用的政策舉措，來促進建立完善可持續的重大(dà)工(gōng)程長效建管機制，努力形成工(gōng)作合力。

闫振:林業草原部門管理着國家的森(sēn)林、草原、濕地、荒漠等生(shēng)态系統，一(yī)直是我(wǒ)們國家生(shēng)态建設的主力軍。全國現在每年完成的營造林面積超過1億畝，種草改良任務5千萬畝，人工(gōng)林保存面積12億畝，長期位居世界第一(yī)。改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)們森(sēn)林面積增長了80%，森(sēn)林覆蓋率增長了10個百分(fēn)點。在草原保護修複方面，我(wǒ)們推進草原禁牧12億畝、草地平衡26億畝，開(kāi)展了退耕還林還草、退牧還草等一(yī)系列的工(gōng)程，草原的治理面積超過了10億畝。林草部門作爲生(shēng)态建設的主戰場和主力軍發揮了積極作用。

林草部門負責組織實施重要生(shēng)态系統保護修複工(gōng)程。下(xià)一(yī)步，将按照“雙重”《規劃》部署，重點抓好三方面工(gōng)作：

一(yī)是努力完成“雙重”規劃确定的任務。力争到2035年實現全國森(sēn)林覆蓋率達到26%，森(sēn)林蓄積量達到210立方米，草原植被綜合蓋度達到60%，濕地保護率達到60%，75%的可治理沙地得到治理。

二是大(dà)力開(kāi)展長江、黃河生(shēng)态保護修複工(gōng)作。将過去(qù)分(fēn)散在各個工(gōng)程的項目資(zī)金，按照山水林田湖草系統治理的方式進行配置，特别是在長江黃河以及其他重點區域集中(zhōng)投入，和其他行業部門的生(shēng)态保護修複舉措配合起來，達到一(yī)體(tǐ)化保護和系統修複的目的，确保長江黃河流域的森(sēn)林和草原生(shēng)态系統持續改善。

三是要全面保護自然生(shēng)态系統。全面保護天然林和天然草場，讓我(wǒ)們29.66億畝的天然林資(zī)源得到休養生(shēng)息；大(dà)力發展國家儲備林，用人工(gōng)林代替天然林，滿足老百姓對木材和優質林産品的需要。做到“一(yī)體(tǐ)兩翼”、“雙輪發力”。

周遠波:生(shēng)态保護修複的公益性很強，目前在生(shēng)态保護修複中(zhōng)因爲盈利能力比較低，項目的風險比較大(dà)，加之缺少一(yī)些必要的激勵機制，目前社會資(zī)本來投入生(shēng)态保護修複的意願不強，比例也不是太高，仍然還是以政府财政投入爲主，投資(zī)的渠道相對單一(yī)，總量有限。

爲了解決這個問題，在政府投入的同時，一(yī)定要通過釋放(fàng)政策紅利，爲社會資(zī)本、社會力量投入生(shēng)态保護增加動力、激發活力、挖掘潛力，逐步打通綠水青山轉爲金山銀山的通道。《規劃》提出了五條措施：

一(yī)是要按照誰修複誰受益的原則，通過賦予一(yī)定期限的自然資(zī)源資(zī)産使用權這種産權安排，制定激勵政策，鼓勵社會投資(zī)主體(tǐ)從事生(shēng)态保護修複。

二是要健全自然資(zī)源有償使用制度，盤活各類自然生(shēng)态資(zī)源。

三是要争取将生(shēng)态保護和修複納入金融系統重點支持的領域。

四是要結合有關重大(dà)工(gōng)程的實施，積極推動生(shēng)态旅遊、林下(xià)經濟、生(shēng)态養老、生(shēng)物(wù)能源等各種特色産業的發展。

五是要健全耕地、草原、森(sēn)林、河湖等休養生(shēng)息的制度，要完善市場化、多元化的生(shēng)态保護補償機制。

去(qù)年年底以來，自然資(zī)源部在探索利用市場化的方式推進礦山生(shēng)态修複、全域土地綜合整治、紅樹(shù)林保護等方面相繼出台了一(yī)些激勵政策和機制，目的就是推進市場化運作、科學化治理的模式。市場反映比較積極，初步見到一(yī)些成效。我(wǒ)們正在借鑒國内外(wài)的成功經驗，綜合各種案例和經驗，探索更多激勵社會主體(tǐ)、社會資(zī)本投入生(shēng)态保護修複工(gōng)作的政策措施，促進生(shēng)态産品價值的實現，達到生(shēng)态效益、經濟效益和社會效益的有機統一(yī)。

來源：國家發展改革委

（礦業邦公衆号）