自然資(zī)源部印發的《關于推進礦産資(zī)源管理改革
所屬分(fēn)類：行業動态發布時間：2020-05-09 02:56:58
5月1日，自然資(zī)源部印發的《關于推進礦産資(zī)源管理改革若幹事項的意見（試行）》（以下(xià)簡稱《意見》）正式實施。這項改革包括諸多舉措——礦業權競争性出讓，開(kāi)放(fàng)油氣市場，充分(fēn)發揮市場在配置資(zī)源中(zhōng)的決定性作用；在儲量管理方面減材料、減環節，爲企業松綁減負……能下(xià)放(fàng)的全部下(xià)放(fàng)，能取消的堅決取消，一(yī)系列“放(fàng)管服”改革措施，爲推動自然資(zī)源治理體(tǐ)系現代化不斷掃除制度障礙。
問題在哪裏，改革的發力點就在哪裏。全面推進競争性出讓、嚴格控制協議出讓，将絕大(dà)部分(fēn)礦業權交給市場主體(tǐ)；根據地質勘查工(gōng)作規律，探礦權登記期限由2年延長至5年，等等，《意見》的諸多改革措施，是自然資(zī)源部牢牢把握中(zhōng)央改革精神，立足有關試點經驗，聚焦市場主體(tǐ)和礦業企業的痛點難點，解決實際問題的“放(fàng)管服”改革舉措。
過去(qù)，按照勘查投入、儲量、面積等不同标準，探礦權采礦權的登記審批管理權限經常在上下(xià)級之間轉來轉去(qù)，令礦企很是頭疼。
以煤炭爲例，勘查區塊面積大(dà)于30平方公裏（含）的勘查項目，由原國土資(zī)源部頒發探礦權證；煤井田儲量1億噸（含）以上，由原國土資(zī)源部頒發采礦許可證。礦企在多年的工(gōng)作中(zhōng)，勘查面積擴大(dà)或者追加投入是常有的事，因此辦證需要在上下(xià)級管理部門間來回跑。
企業苦于“來回辦證”久矣。改革的刀刃，首先要切中(zhōng)這樣的痛點。《意見》明确，實行同一(yī)礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理。今後，無論勘查投入、面積、儲量多少，礦業權出讓登記隻按礦種分(fēn)類管理。石油、放(fàng)射性礦産、稀土等14種重要戰略性礦産的礦業權出讓、登記，統一(yī)由自然資(zī)源部負責，其餘由地方自然資(zī)源主管部門負責。
“這項改革，将在一(yī)定程度上減少企業的材料成本和‘跑路費’。”中(zhōng)國礦業聯合會會長彭齊鳴認爲，實行同一(yī)礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理，減少了行政管理環節，簡化了審批要件，有助于減輕企業負擔。
《意見》提出，積極推進“淨礦”出讓。這是落實“放(fàng)管服”改革中(zhōng)對政府提出的 “服”的要求。
長期以來，有些采礦權出讓後，因爲前期各種進場手續繁雜，取得土地、海域、林地、草地等使用權周期長，導緻企業在取得礦業權後，遲遲無法進場開(kāi)工(gōng)，不僅給企業造成了損失，而且嚴重影響了政府的公信力。
“淨礦”出讓，即在礦業權出讓前，政府主動把工(gōng)作再往前延伸一(yī)個鏈條，做好各項前期準備工(gōng)作，優化出讓流程，以便企業在拿到礦業權後可以迅速開(kāi)展勘查開(kāi)采等工(gōng)作。
“‘淨礦’出讓，是今後工(gōng)作的方向。”自然資(zī)源部礦業權管理司司長姚華軍告訴記者，在生(shēng)态文明建設的大(dà)背景下(xià)，“淨礦”出讓力圖解決礦業權與各類自然保護區、生(shēng)态紅線等區域的空間避讓問題，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，探索形成政府主導、平台交易、部門登記的工(gōng)作機制，建立自然資(zī)源、發改、環境、水利等部門協商(shāng)機制，努力同步辦理各類審查要件，以此确保礦業權出讓前區塊“幹淨”。這既保障了礦業權人的合法權益，同時對政府治理能力和水平的提升提出了新要求。
開(kāi)放(fàng)油氣勘查開(kāi)采市場——激發市場活力
《意見》規定，開(kāi)放(fàng)油氣勘查開(kāi)采市場。在我(wǒ)國境内注冊，淨資(zī)産不低于3億元的内外(wài)資(zī)公司，均有資(zī)格按規定取得油氣礦業權。
長期以來，我(wǒ)國的油氣勘查開(kāi)采一(yī)直限定在指定範圍内并實行嚴格的資(zī)質管理。此次全面開(kāi)放(fàng)油氣勘查開(kāi)采市場，是貫徹落實中(zhōng)央精神和有關要求的重大(dà)改革舉措。
2017年，中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院印發《關于深化石油天然氣體(tǐ)制改革的若幹意見》，要求有序放(fàng)開(kāi)油氣勘查開(kāi)采市場，逐步形成以大(dà)型國有油氣公司爲主導、多種經濟成分(fēn)共同參與的勘查開(kāi)采體(tǐ)系。外(wài)商(shāng)投資(zī)準入特别管理措施（負面清單）（2019年版）》中(zhōng)，石油、天然氣、煤層氣勘查開(kāi)采對外(wài)商(shāng)投資(zī)僅限于合資(zī)合作的限制被取消。同年，中(zhōng)辦國辦印發《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，放(fàng)開(kāi)競争性業務，進一(yī)步引入市場競争機制。
早在2011年，我(wǒ)國就探索了油氣勘查開(kāi)采體(tǐ)制改革試點，在新疆、貴州和山西等地，先後以招标、拍賣和挂牌3種方式開(kāi)展了11輪油氣（含頁岩氣、煤層氣）探礦權競争出讓，總面積達12萬平方千米。除了國有石油公司之外(wài)，36家市場主體(tǐ)進入油氣勘查開(kāi)采領域。
這些試點，爲改革積累了有益經驗。通過競争，激發了市場活力，促進了油氣勘查發現。2011年競争出讓的南(nán)川頁岩氣區塊，新建産能6.5億立方米/年；民企中(zhōng)曼石油2018年競得的塔裏木盆地溫宿區塊，多口井獲得工(gōng)業油流。
“此次全面放(fàng)開(kāi)油氣勘查開(kāi)采的市場準入，包括探礦權和采礦權，更好地體(tǐ)現了油氣領域市場配置資(zī)源的決定性作用。”姚華軍說，外(wài)資(zī)企業、民營企業和各類社會資(zī)本的加入，将有利于進一(yī)步激發市場活力，加大(dà)油氣勘查開(kāi)采力度，穩步提高國家的油氣産量。
“殼牌認爲在上遊領域的進一(yī)步開(kāi)放(fàng)令人鼓舞，對我(wǒ)們來說，這意味着在中(zhōng)國相關領域開(kāi)展投資(zī)有更多的機會和選擇。”殼牌中(zhōng)國集團相關負責人告訴記者。
近年來我(wǒ)國民營企業不斷發展、壯大(dà)，讓民營企業進入油氣市場，競争多了，市場活了，蛋糕大(dà)了。但同時，業内專家表示，油氣行業有其特殊性，高投入、高技術、高風險，相比3億元資(zī)産規模的要求，對民營企業來說，技術和人才将是考驗能不能邁入市場門檻的關鍵。
市場開(kāi)放(fàng)後，對國有石油公司帶來了一(yī)定的壓力，中(zhōng)石化方面表示，在應對油氣礦業權競争性出讓方面，還缺乏相應的工(gōng)作機制和工(gōng)作經驗，在取得新區塊方面會有競争壓力。
此次改革之前，我(wǒ)國一(yī)直沿用1999年發布的《固體(tǐ)礦産資(zī)源/儲量分(fēn)類》國家标準。該标準分(fēn)類根據礦産資(zī)源經過勘查所獲得的不同地質可靠程度和經相應的可行性評價所獲不同的經濟意義，分(fēn)爲儲量、基礎儲量和資(zī)源量三大(dà)類16種類型。
而随着市場經濟的發展，現行分(fēn)類的問題逐漸凸顯，術語定義不準确，分(fēn)類過于複雜，邊界交叉不清，容易造成信息誤導，理解困難不易國際對比。
“由于類型過多，企業生(shēng)産不願用，地勘單位編制報告難度大(dà)。”自然資(zī)源部礦産資(zī)源保護監督司司長鞠建華告訴記者，在實地調研了上千家礦業企業和地勘單位後，發現經常用的以5種類型爲主。
“這套标準有好的理念，但實際操作困難，比如邊際經濟和次邊際經濟，兩者之間不好劃分(fēn)。”自然資(zī)源部礦産資(zī)源儲量評審中(zhōng)心李劍坦言，分(fēn)類的複雜和概念的不清，容易導緻統計數據的混亂，從而進一(yī)步對決策産生(shēng)影響。
多年來，針對礦産資(zī)源儲量分(fēn)類的改革屢次提起，卻因難度太大(dà)而被擱置，久而久之，成了一(yī)塊難啃的“硬骨頭”。
礦産資(zī)源儲量是礦業開(kāi)發的對象，更是礦産資(zī)源管理的核心内容，其科學分(fēn)類是掌握國情礦情和實施有效管理的重要前提。儲量分(fēn)類是改革“最先一(yī)公裏”的問題，不能再走老路、用老辦法。鞠建華表示，自然資(zī)源部組建後，決定對礦産資(zī)源儲量分(fēn)類标準和儲量管理進行系統性改革。
按照最簡單的“有沒有”“有多少”“可采多少”的邏輯，将儲量分(fēn)類标準簡化爲兩大(dà)類5種類型，力求科學合理、簡明實用、易于國際對比，最大(dà)化降低社會認知(zhī)和企業信息交易成本。固體(tǐ)礦産分(fēn)爲資(zī)源量和儲量，資(zī)源量按照地質可靠程度由低到高分(fēn)爲推斷資(zī)源量、控制資(zī)源量和探明資(zī)源量；儲量按照地質可靠程度和可行性研究，分(fēn)爲可信儲量和證實儲量。
“這項改革體(tǐ)現了自然資(zī)源部實事求是、按地質工(gōng)作規律和市場規律辦事的宗旨。”彭齊鳴說，改革後的儲量分(fēn)類制度框架，國際市場上采用的通行做法基本接軌，有利于我(wǒ)們與國外(wài)同行進行商(shāng)務交流。“從更深的層次看，當前大(dà)國博弈與制度供給和輸出是一(yī)個重要内容，我(wǒ)國企業到境外(wài)投資(zī)礦業，無形中(zhōng)輸出了我(wǒ)們的标準和制度，對積極參與國際競争無疑将發揮潛在的作用。”
在儲量管理改革方面，《意見》還有兩項“含金量高”的措施，一(yī)是取消礦産資(zī)源儲量登記環節，簡化歸并評審備案和登記事項，縮減辦理環節和要件。二是明确評審備案範圍和權限，縮減政府直接評審備案範圍，将原來18種評審備案情形減到4種。這些調整，減少了行政管理環節，對文件“瘦身”，極大(dà)地減少了企業辦事奔波之苦，進而激發市場動力。
當前，礦業發展進入了一(yī)個新的調整期。在高質量發展的主旋律下(xià)，礦業需要有更加科學有效的政策法規體(tǐ)系作爲保障，這也是廣大(dà)礦業企業的期盼。
“《意見》邁出了改革關鍵的一(yī)步。總體(tǐ)上礦業界對《意見》持積極的态度，希望實施後能夠給企業帶來更多的便利與實惠。”不少業内專家表示，《意見》實施過程中(zhōng)還有許多問題需要進一(yī)步細化、優化，要實現改革初衷，未來仍任重道遠。
（來源：中(zhōng)國自然資(zī)源報 楊旋）
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