如何推進自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化？
經國序民，正其制度。黨的十九屆四中(zhōng)全會審議通過了《中(zhōng)共中(zhōng)央關于堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義制度、推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化若幹重大(dà)問題的決定》，全面回答了我(wǒ)國國家制度和國家治理應該“堅持和鞏固什麽，完善和發展什麽”這個重大(dà)政治問題。
推進自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化，我(wǒ)們又(yòu)應該“堅持和鞏固什麽，完善和發展什麽”？
爲自然資(zī)源治理現代化築牢法治基石
法者，治之端也。法律是治國之重器，法治是國家治理體(tǐ)系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中(zhōng)全會審議通過的決定明确提出，全面依法治國是我(wǒ)國國家制度和國家治理體(tǐ)系的顯著優勢之一(yī)，要将堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義法治體(tǐ)系擺在更加突出的位置。
在中(zhōng)國特色社會主義法治體(tǐ)系中(zhōng)，制度是治理的依據和結果，是爲“法制”；治理是制度的實踐和創新，方爲“法治”，二者相輔相成、不可分(fēn)割，隻有踐行“法治”才能将“法制”更好地轉化爲治理效能。
作爲國家法治體(tǐ)系的重要一(yī)隅，自然資(zī)源法治建設同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一(yī)法治規律，堅持“黨中(zhōng)央精神、國家立場、權責對等，嚴起來”的要求，築牢五大(dà)基石。
推進自然資(zī)源法治建設，首先要構建完備的自然資(zī)源法律規範體(tǐ)系。良法是善治之前提。适應機構改革和生(shēng)态文明建設總體(tǐ)要求，自然資(zī)源領域建章立制的任務更加繁重。一(yī)方面，要加快修改《土地管理法實施條例》《永久基本農田保護條例》等配套法規規章，确保新《土地管理法》順利實施；推動修改《礦産資(zī)源法》《森(sēn)林法》等自然資(zī)源領域基本法律。另一(yī)方面，要配合相關部門做好長江保護法、南(nán)極法、國土空間開(kāi)發保護法等起草工(gōng)作，開(kāi)展國土空間規劃法立法研究等。同時，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領和保障改革，健全自然資(zī)源法律體(tǐ)系。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建高效的自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系。“徒法不足以自行。”隻有嚴格規範公正文明執法，完善重大(dà)行政決策程序，持續做好規範性文件合法性審核，全面推行行政執法“三項制度”，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能确保自然資(zī)源法律法規全面有效實施。在此基礎上，還要深入推進“放(fàng)管服”改革，實行“減證便民”，優化營商(shāng)環境，讓自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系能夠高效運轉。另外(wài)，還要用好民事公益訴訟、生(shēng)态環境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系，創新自然資(zī)源治理體(tǐ)系。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建嚴密的自然資(zī)源法治監督體(tǐ)系。沒有監督的權力必然導緻腐敗，此乃鐵律。自然資(zī)源事關人民群衆重大(dà)财産權益和生(shēng)态文明建設，工(gōng)作人員(yuán)履職過程中(zhōng)稍有不慎将嚴重侵害群衆權益以及國家利益和社會公共利益。要确保自然資(zī)源系統領導幹部的權力始終運行在法治軌道上，不僅要舞好黨内監督、人大(dà)監督、民主監督等“大(dà)棒”，還得用好行政複議、行政訴訟、公益訴訟等法治監督“利器”。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建有力的自然資(zī)源法治保障體(tǐ)系。基礎不牢，地動山搖。沒有有力的法治保障，自然資(zī)源法治體(tǐ)系的建立就無從談起。自然資(zī)源法治建設要堅持黨的領導，将政治與業務高度融合，把黨中(zhōng)央精神貫徹到履行“兩統一(yī)”職責全過程；充實法律顧問、公職律師等力量，着力建設一(yī)支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治隊伍；充分(fēn)運用大(dà)數據、雲計算等現代科技手段和融媒體(tǐ)，打造“智慧法治”等。
推進自然資(zī)源法治建設，還需完善的自然資(zī)源黨内制度體(tǐ)系。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。針對自然資(zī)源領域一(yī)些不作爲、亂作爲、形式主義和官僚主義的現象，必須加強系統治理和源頭治理，将有關措施上升爲制度，以黨規黨紀嚴于國法之準則鍛造出推動法治建設的中(zhōng)流砥柱，爲自然資(zī)源法治建設保駕護航。
大(dà)道之行，天下(xià)爲公；良法善治，民之所向。助力實現善治這一(yī)國家治理現代化的理想目标，必須加快建設自然資(zī)源法治體(tǐ)系，實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，爲生(shēng)态文明建設提供可靠保障，讓人民群衆在每一(yī)項法律制度、每一(yī)個執法決定、每一(yī)宗複議案件中(zhōng)都感受到公平正義。
牽住自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革這個“牛鼻子”
一(yī)部當代中(zhōng)國的現代化發展史，必然連着國家治理的現代化發展曆程。沒有紮實的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國家的“強”、人民生(shēng)活的“好”。
十九屆四中(zhōng)全會審議通過《中(zhōng)共中(zhōng)央關于堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義制度推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化若幹重大(dà)問題的決定》後，治理體(tǐ)系和治理能力現代化一(yī)時間成爲熱詞。自然資(zī)源部門作爲我(wǒ)國生(shēng)态文明建設的主力軍和主責部門，答好推進自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化這份考題，責無旁貸。這包括如何完善和發展自然資(zī)源管理制度體(tǐ)系和将制度體(tǐ)系轉化爲治理效能兩個層面問題。其中(zhōng)，一(yī)個深層的關鍵問題即自然資(zī)源資(zī)産産權制度建設。
當前，自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革雖已啓動，但仍任重道遠。權利體(tǐ)系包括什麽、權利主體(tǐ)是誰的、權能如何完善和有效實現，以及如何推動制度實施轉化，這些核心問題一(yī)直是困擾自然資(zī)源管理實踐的深層次基礎性問題。隻有從根本上回答清楚并有效實踐，才能确保山水林田湖草和諧永續發展。
其一(yī)，健全完善自然資(zī)源權利體(tǐ)系是前提。我(wǒ)國自然資(zī)源權利體(tǐ)系問題十分(fēn)複雜，既有長期自然資(zī)源分(fēn)散管理的曆史原因，也與我(wǒ)國民事法律制度建設密切相關。健全權利體(tǐ)系的首要任務是明确自然資(zī)源的範疇到底多大(dà)，即明确“物(wù)”的範圍，進而明确各種自然資(zī)源實物(wù)包括的所有權、用益物(wù)權和擔保物(wù)權體(tǐ)系。核心難點在于解決權利缺失和權利重疊交叉。比如：國有農用地使用權、自留山自留地等權利類型空白(bái)。再比如：同爲土地經營權這一(yī)稱謂，但因招拍挂取得和流轉取得等權利取得方式不同，權利内容差别很大(dà)，權利同名異質問題突出。隻有說清道明這些問題，才能談後續如何監管保護。
其二，推進不動産和自然資(zī)源統一(yī)确權登記是基礎。确權登記是明确權利主體(tǐ)的有效手段，通過不動産登記将集體(tǐ)土地所有權和建設用地使用權、土地承包經營權等用益物(wù)權和擔保物(wù)權以及限制、提示法定事項記載于不動産登記簿，有效保護了不動産權益人的合法權益和市場交易安全。以不動産登記爲基礎，将水流、森(sēn)林、濕地等國家自然資(zī)源所有權和自然生(shēng)态空間的自然狀況、權屬狀況等信息記載自然資(zī)源登記簿，并關聯有關不動産登記信息，能夠實現對自然資(zī)源所有權主體(tǐ)的清晰确認，并向全社會法定公開(kāi)，有效解決了所有權不清楚問題，科學劃清了“四條邊界”。十九屆四中(zhōng)全會進一(yī)步強調，推進自然資(zī)源統一(yī)确權登記法治化、規範化、标準化、信息化，健全自然資(zī)源資(zī)産産權制度，既體(tǐ)現了這項工(gōng)作的重要性，也爲後續工(gōng)作推進指明了方向。
其三，完善權能，創新權利實現方式是關鍵。主體(tǐ)、客體(tǐ)和内容是權利的三要素。通論上，權利能力包括占有、使用、收益、處分(fēn)四項，不同權利類型的權利内容有别。如何對這四項權利進行科學配置，是創新所有權實現方式的基礎和關鍵。尤其是要從自然資(zī)源價值和增量收益兩個層面，科學考量處理好國家、集體(tǐ)和個人的利益分(fēn)配問題。中(zhōng)央政府直接行使和委托行使甚至法定授權行使的自然資(zī)源清單範圍、不同權利行使主體(tǐ)間的權責邊界、協同模式、利益配置等，始終是權利實現方式躲不開(kāi)、繞不過的問題。
衆所周知(zhī)，制度的生(shēng)命力在于執行，隻有執行好、執行到位，才能真正有效果。創新行政監管制度體(tǐ)系，打通制度體(tǐ)系構建向治理效能轉化的“最後一(yī)公裏”尤爲重要。長期以來，我(wǒ)們通過不斷創新運用督導、檢查、督察、通報、問責等常規行政管理手段，推進了自然資(zī)源監管和保護有效落地。但面對新形勢、新要求，仍亟須不斷創新法理—邏輯—技術支撐—行政管理“四位一(yī)體(tǐ)”的自然資(zī)源治理工(gōng)作方法論，打通科技創新成果向行政管理制度設計的堵點。
自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化絕非一(yī)朝一(yī)夕即可實現。當務之急是牢牢牽住自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革這個“牛鼻子”，做到民事和行政兩個視角“雙管齊下(xià)”，先解決“根”上的權利問題，再強調如何“管”出實效。
新時代生(shēng)态修複亟待實現四大(dà)轉變
“良好的生(shēng)态環境是最公平的公共産品，是最普惠的民生(shēng)福祉。”當下(xià)，保護生(shēng)态環境，建設美麗中(zhōng)國，已逐漸成爲人們的共識和自覺，而生(shēng)态修複作爲推進新時代生(shēng)态文明建設的重要途徑，也成爲理論與實踐熱點。
黨的十九屆四中(zhōng)全會再次強調，要健全生(shēng)态保護和修複制度，統籌山水林田湖草一(yī)體(tǐ)化保護和修複。其言也簡，其意也赅，再次告訴我(wǒ)們要秉承“山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命同體(tǐ)”理念推進新時代生(shēng)态修複。但從國内現有實踐來看，還須摒棄傳統生(shēng)态修複的部分(fēn)思維，做到四大(dà)轉變。
其一(yī)，要擺脫“隻見樹(shù)木不見森(sēn)林”的局限思維，從關注立地尺度向關注景觀尺度轉變。過去(qù)，傳統的生(shēng)态修複工(gōng)程主要關注特定生(shēng)态系統組成與結構，傾注了大(dà)量精力研究植物(wù)的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實上，氣候變化對生(shēng)态環境的影響巨大(dà)。在生(shēng)态修複中(zhōng)如何提高生(shēng)态系統應對氣候變化的能力，也應是探索的重點。當下(xià)國際上新的生(shēng)态修複工(gōng)程已經在關注景觀等多尺度生(shēng)态過程，比如水文循環、生(shēng)态系統生(shēng)産力和食物(wù)鏈相互作用等。《生(shēng)物(wù)多樣性公約》（2011）也呼籲要采用景觀方法規劃和執行氣候變化适應活動，以避免或減輕對生(shēng)物(wù)多樣性的影響。
其二，基于“山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命共同體(tǐ)”，從關注要素向關注要素間關系轉變。以往，我(wǒ)們的生(shēng)态修複常常是“種樹(shù)的隻管種樹(shù)、治水的隻管治水、護田的單純護田”，容易顧此失彼，造成生(shēng)态的系統性破壞。實際上，山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命共同體(tǐ)，需要整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬斯·馬丁先生(shēng)近日到訪自然資(zī)源部國土整治中(zhōng)心時所言，“關系”是生(shēng)态修複成功的關鍵。新時代開(kāi)展生(shēng)态修複，應突出不同生(shēng)态系統之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學關系，摒棄過去(qù)單獨治理的思維。
其三，摒棄目标思維的局限，從關注目标向關注過程轉變。過去(qù)，我(wǒ)們講生(shēng)态修複時往往會設定一(yī)個明确目标，比如要恢複到破壞前的生(shēng)态系統。然而，氣候變化使生(shēng)态修複好比“射擊移動的靶子”，今天的參照生(shēng)态系統其物(wù)質水文循環、生(shēng)态系統生(shēng)産力和食物(wù)鏈等都已發生(shēng)變化，成爲“回不去(qù)的從前”。國際生(shēng)态修複界認爲生(shēng)态修複并沒有統一(yī)的“菜譜”，要通過恢複物(wù)種和生(shēng)态過程來減輕人類幹擾所帶來的影響。相比于傳統的“人類引導、自然助力”的修複方式，新的修複模式應是“自然引導、人類助力”，給予自然休養生(shēng)息的時間，讓它按照自然規律進行自我(wǒ)修複，去(qù)塑造陸地和海洋，修複受損生(shēng)态系統并恢複退化景觀。
其四，堅持安全、生(shēng)态、景觀的次序，從基于技術向基于自然轉變。傳統的生(shēng)态修複以征服自然、改造自然引以爲豪，熱衷于追求高技術、高投入、大(dà)組團、大(dà)景觀，因此常被诟病。新時代生(shēng)态修複應按照先消除威脅保生(shēng)态安全，再修複生(shēng)态系統組成、結構以提升系統功能，再兼顧景觀的次序，依據生(shēng)态系統恢複力大(dà)小(xiǎo)，選擇自然恢複、人工(gōng)輔助、人工(gōng)重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術去(qù)打造“僞生(shēng)态、實損害”工(gōng)程、“盆景”項目、形象工(gōng)程。
老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知(zhī)“道法自然”，新時代生(shēng)态修複更應“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應自然、保護自然，用自然的解決方案去(qù)呵護山水林田湖草生(shēng)命共同體(tǐ)。
不忘國土空間治理的初心和使命
“放(fàng)眼世界，我(wǒ)們正在做的，是一(yī)件前無古人的大(dà)事。”一(yī)位專家在場場爆滿的國土空間規劃培訓班上如是說。誠然，目前還沒有一(yī)個國家，能夠在如此的體(tǐ)量和縱深下(xià)，完成系統的國土空間規劃體(tǐ)系建設。可供借鑒的國際經驗有限且零散，更多的路要靠我(wǒ)們自己摸索。
當前，各地國土空間規劃編制正在緊鑼密鼓地推進中(zhōng)，規劃編制者們被淹沒在基礎資(zī)料、數據、指标、規則的海洋裏。他們往往面臨兩重困局：一(yī)方面來自外(wài)部，國土空間作爲承載生(shēng)産生(shēng)活生(shēng)态各類需求的空間平台，每一(yī)次規劃方案的修改，都面臨着複雜激烈的多元利益博弈；另一(yī)方面來自内部，對于國土空間規劃這個新事物(wù)來說，無論是出身土地利用規劃、城鄉規劃還是其他專項規劃，每個規劃師都可能面臨大(dà)量的認知(zhī)空白(bái)。防止國土空間規劃體(tǐ)系建設的多元融合目标，在層層落實過程中(zhōng)不斷損耗、“層層降維”，最後回到老路上去(qù)，是管理層和業界普遍擔心的問題。因此，在國土空間規劃編制中(zhōng)，需要時時叩問初心；在面對艱難選擇時，要堅持核心價值判斷；在面對問題時，應處理好幾大(dà)關系，掌握一(yī)些基本的思維方法。
自2015年《生(shēng)态文明體(tǐ)制改革總體(tǐ)方案》發布以來，黨中(zhōng)央關于國土空間規劃體(tǐ)系建設的一(yī)系列重要戰略部署形成了幾個核心價值判斷：是不是符合生(shēng)态文明建設的總體(tǐ)要求；資(zī)源環境問題是否得到了緩解和解決；國土空間布局是否得到優化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強。
筆者以爲，圍繞這些核心價值判斷，應着力處理好幾大(dà)關系：
一(yī)是人與自然的關系。工(gōng)業文明将生(shēng)态環境作爲經濟大(dà)系統的自然資(zī)源禀賦要素，而生(shēng)态文明将人類經濟系統作爲地球生(shēng)态系統的子系統，其建設目标是實現人與自然、人與人、人與社會的和諧。國土空間規劃體(tǐ)系建設也應适應這個發展趨勢，尊重自然、順應自然、保護自然。
二是物(wù)質與精神的關系。在基本物(wù)質需求得到滿足的基礎上，人們會自然地追求健康美好的生(shēng)活環境和精神文化的滿足。生(shēng)态文明讓我(wǒ)們從大(dà)量生(shēng)産、大(dà)量消費、大(dà)量廢棄最終超出資(zī)源環境承載力的死循環中(zhōng)解脫出來，在綠色發展、循環發展、低碳發展中(zhōng)享受美好的生(shēng)活環境；在人與自然、人與人、人與社會的和諧中(zhōng)，得到精神的安甯和滿足。落實到規劃中(zhōng)，就是從原來習慣的增量規劃模式，轉向增存并重甚至是減量規劃模式。
三是守住底線和差異化管控的關系。一(yī)方面，要加強生(shēng)态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實可持續發展的國家意志(zhì)；另一(yī)方面，在底線管控之外(wài)，簡化審批程序和内容，誰審批、誰監管，管什麽就批什麽，給予地方更大(dà)的差别化政策空間。尤其是在詳細規劃層面，加大(dà)各領域專家和公衆參與力度，突出體(tǐ)現地域特色、曆史風貌、人文情懷、生(shēng)态宜居。
四是“重構”與“重來”的關系。國土空間規劃是“多規”的重構和有機融合，不是推倒重來。它是在肯定原有“多規”合理性、有效性基礎上，取其精華，并根據生(shēng)态文明建設的目标要求，爲解決國土空間布局和資(zī)源環境的突出問題，而進行的規劃調整、重構和融合。因此，“五級三類”國土空間規劃編制并不是平地起高樓，是有現實基礎的。它更多的工(gōng)作量，在統一(yī)基礎數據、技術标準、信息平台上，在建立國土空間開(kāi)發保護“一(yī)張圖”上，在統籌協調各方利益上。評價重構是否成功，就要回到核心價值觀，回到國土空間規劃體(tǐ)系建設的初心和使命上。
此外(wài)，針對國土空間規劃編制中(zhōng)普遍遇到的問題，可以考慮系統觀、整體(tǐ)觀、時空觀的思維方法。如：将山水林田湖草海作爲一(yī)個有機整體(tǐ)，進行系統規劃、管制、修複；将規劃編制、管制規則、行政審批、監測監督、跟蹤評估和動态調整作爲一(yī)個有機整體(tǐ)，規劃才“能用、管用、好用”。對于當前無法通過空間布局解決的問題，如未來發展的不确定性問題、隐伏礦藏的開(kāi)發利用問題，可選用以時間換空間的方法來解決，以差别化管制規則來解決，以留白(bái)的方法來解決等。
總體(tǐ)來看，國土空間規劃體(tǐ)系建設時間緊、任務重、難度大(dà)，過分(fēn)求全反易裹足不前，“畢功于一(yī)役”不切實際。不如知(zhī)行合一(yī)，先解決主要矛盾，在工(gōng)作推進中(zhōng)，動态解決問題。有道是，别怕什麽困難無窮，持之以恒加油幹，有一(yī)寸進步，就有一(yī)寸的歡喜。待經年回首，看千秋偉業，巍然已成。
來源：自然全媒體(tǐ)（礦業邦公衆号）
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推進自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化，我(wǒ)們又(yòu)應該“堅持和鞏固什麽，完善和發展什麽”？
爲自然資(zī)源治理現代化築牢法治基石
法者，治之端也。法律是治國之重器，法治是國家治理體(tǐ)系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中(zhōng)全會審議通過的決定明确提出，全面依法治國是我(wǒ)國國家制度和國家治理體(tǐ)系的顯著優勢之一(yī)，要将堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義法治體(tǐ)系擺在更加突出的位置。
在中(zhōng)國特色社會主義法治體(tǐ)系中(zhōng)，制度是治理的依據和結果，是爲“法制”；治理是制度的實踐和創新，方爲“法治”，二者相輔相成、不可分(fēn)割，隻有踐行“法治”才能将“法制”更好地轉化爲治理效能。
作爲國家法治體(tǐ)系的重要一(yī)隅，自然資(zī)源法治建設同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一(yī)法治規律，堅持“黨中(zhōng)央精神、國家立場、權責對等，嚴起來”的要求，築牢五大(dà)基石。
推進自然資(zī)源法治建設，首先要構建完備的自然資(zī)源法律規範體(tǐ)系。良法是善治之前提。适應機構改革和生(shēng)态文明建設總體(tǐ)要求，自然資(zī)源領域建章立制的任務更加繁重。一(yī)方面，要加快修改《土地管理法實施條例》《永久基本農田保護條例》等配套法規規章，确保新《土地管理法》順利實施；推動修改《礦産資(zī)源法》《森(sēn)林法》等自然資(zī)源領域基本法律。另一(yī)方面，要配合相關部門做好長江保護法、南(nán)極法、國土空間開(kāi)發保護法等起草工(gōng)作，開(kāi)展國土空間規劃法立法研究等。同時，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領和保障改革，健全自然資(zī)源法律體(tǐ)系。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建高效的自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系。“徒法不足以自行。”隻有嚴格規範公正文明執法，完善重大(dà)行政決策程序，持續做好規範性文件合法性審核，全面推行行政執法“三項制度”，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能确保自然資(zī)源法律法規全面有效實施。在此基礎上，還要深入推進“放(fàng)管服”改革，實行“減證便民”，優化營商(shāng)環境，讓自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系能夠高效運轉。另外(wài)，還要用好民事公益訴訟、生(shēng)态環境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資(zī)源法治實施體(tǐ)系，創新自然資(zī)源治理體(tǐ)系。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建嚴密的自然資(zī)源法治監督體(tǐ)系。沒有監督的權力必然導緻腐敗，此乃鐵律。自然資(zī)源事關人民群衆重大(dà)财産權益和生(shēng)态文明建設，工(gōng)作人員(yuán)履職過程中(zhōng)稍有不慎将嚴重侵害群衆權益以及國家利益和社會公共利益。要确保自然資(zī)源系統領導幹部的權力始終運行在法治軌道上，不僅要舞好黨内監督、人大(dà)監督、民主監督等“大(dà)棒”，還得用好行政複議、行政訴訟、公益訴訟等法治監督“利器”。
推進自然資(zī)源法治建設，需要構建有力的自然資(zī)源法治保障體(tǐ)系。基礎不牢，地動山搖。沒有有力的法治保障，自然資(zī)源法治體(tǐ)系的建立就無從談起。自然資(zī)源法治建設要堅持黨的領導，将政治與業務高度融合，把黨中(zhōng)央精神貫徹到履行“兩統一(yī)”職責全過程；充實法律顧問、公職律師等力量，着力建設一(yī)支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治隊伍；充分(fēn)運用大(dà)數據、雲計算等現代科技手段和融媒體(tǐ)，打造“智慧法治”等。
推進自然資(zī)源法治建設，還需完善的自然資(zī)源黨内制度體(tǐ)系。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。針對自然資(zī)源領域一(yī)些不作爲、亂作爲、形式主義和官僚主義的現象，必須加強系統治理和源頭治理，将有關措施上升爲制度，以黨規黨紀嚴于國法之準則鍛造出推動法治建設的中(zhōng)流砥柱，爲自然資(zī)源法治建設保駕護航。
大(dà)道之行，天下(xià)爲公；良法善治，民之所向。助力實現善治這一(yī)國家治理現代化的理想目标，必須加快建設自然資(zī)源法治體(tǐ)系，實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，爲生(shēng)态文明建設提供可靠保障，讓人民群衆在每一(yī)項法律制度、每一(yī)個執法決定、每一(yī)宗複議案件中(zhōng)都感受到公平正義。
牽住自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革這個“牛鼻子”
一(yī)部當代中(zhōng)國的現代化發展史，必然連着國家治理的現代化發展曆程。沒有紮實的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國家的“強”、人民生(shēng)活的“好”。
十九屆四中(zhōng)全會審議通過《中(zhōng)共中(zhōng)央關于堅持和完善中(zhōng)國特色社會主義制度推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化若幹重大(dà)問題的決定》後，治理體(tǐ)系和治理能力現代化一(yī)時間成爲熱詞。自然資(zī)源部門作爲我(wǒ)國生(shēng)态文明建設的主力軍和主責部門，答好推進自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化這份考題，責無旁貸。這包括如何完善和發展自然資(zī)源管理制度體(tǐ)系和将制度體(tǐ)系轉化爲治理效能兩個層面問題。其中(zhōng)，一(yī)個深層的關鍵問題即自然資(zī)源資(zī)産産權制度建設。
當前，自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革雖已啓動，但仍任重道遠。權利體(tǐ)系包括什麽、權利主體(tǐ)是誰的、權能如何完善和有效實現，以及如何推動制度實施轉化，這些核心問題一(yī)直是困擾自然資(zī)源管理實踐的深層次基礎性問題。隻有從根本上回答清楚并有效實踐，才能确保山水林田湖草和諧永續發展。
其一(yī)，健全完善自然資(zī)源權利體(tǐ)系是前提。我(wǒ)國自然資(zī)源權利體(tǐ)系問題十分(fēn)複雜，既有長期自然資(zī)源分(fēn)散管理的曆史原因，也與我(wǒ)國民事法律制度建設密切相關。健全權利體(tǐ)系的首要任務是明确自然資(zī)源的範疇到底多大(dà)，即明确“物(wù)”的範圍，進而明确各種自然資(zī)源實物(wù)包括的所有權、用益物(wù)權和擔保物(wù)權體(tǐ)系。核心難點在于解決權利缺失和權利重疊交叉。比如：國有農用地使用權、自留山自留地等權利類型空白(bái)。再比如：同爲土地經營權這一(yī)稱謂，但因招拍挂取得和流轉取得等權利取得方式不同，權利内容差别很大(dà)，權利同名異質問題突出。隻有說清道明這些問題，才能談後續如何監管保護。
其二，推進不動産和自然資(zī)源統一(yī)确權登記是基礎。确權登記是明确權利主體(tǐ)的有效手段，通過不動産登記将集體(tǐ)土地所有權和建設用地使用權、土地承包經營權等用益物(wù)權和擔保物(wù)權以及限制、提示法定事項記載于不動産登記簿，有效保護了不動産權益人的合法權益和市場交易安全。以不動産登記爲基礎，将水流、森(sēn)林、濕地等國家自然資(zī)源所有權和自然生(shēng)态空間的自然狀況、權屬狀況等信息記載自然資(zī)源登記簿，并關聯有關不動産登記信息，能夠實現對自然資(zī)源所有權主體(tǐ)的清晰确認，并向全社會法定公開(kāi)，有效解決了所有權不清楚問題，科學劃清了“四條邊界”。十九屆四中(zhōng)全會進一(yī)步強調，推進自然資(zī)源統一(yī)确權登記法治化、規範化、标準化、信息化，健全自然資(zī)源資(zī)産産權制度，既體(tǐ)現了這項工(gōng)作的重要性，也爲後續工(gōng)作推進指明了方向。
其三，完善權能，創新權利實現方式是關鍵。主體(tǐ)、客體(tǐ)和内容是權利的三要素。通論上，權利能力包括占有、使用、收益、處分(fēn)四項，不同權利類型的權利内容有别。如何對這四項權利進行科學配置，是創新所有權實現方式的基礎和關鍵。尤其是要從自然資(zī)源價值和增量收益兩個層面，科學考量處理好國家、集體(tǐ)和個人的利益分(fēn)配問題。中(zhōng)央政府直接行使和委托行使甚至法定授權行使的自然資(zī)源清單範圍、不同權利行使主體(tǐ)間的權責邊界、協同模式、利益配置等，始終是權利實現方式躲不開(kāi)、繞不過的問題。
衆所周知(zhī)，制度的生(shēng)命力在于執行，隻有執行好、執行到位，才能真正有效果。創新行政監管制度體(tǐ)系，打通制度體(tǐ)系構建向治理效能轉化的“最後一(yī)公裏”尤爲重要。長期以來，我(wǒ)們通過不斷創新運用督導、檢查、督察、通報、問責等常規行政管理手段，推進了自然資(zī)源監管和保護有效落地。但面對新形勢、新要求，仍亟須不斷創新法理—邏輯—技術支撐—行政管理“四位一(yī)體(tǐ)”的自然資(zī)源治理工(gōng)作方法論，打通科技創新成果向行政管理制度設計的堵點。
自然資(zī)源治理體(tǐ)系和治理能力現代化絕非一(yī)朝一(yī)夕即可實現。當務之急是牢牢牽住自然資(zī)源資(zī)産産權制度改革這個“牛鼻子”，做到民事和行政兩個視角“雙管齊下(xià)”，先解決“根”上的權利問題，再強調如何“管”出實效。
新時代生(shēng)态修複亟待實現四大(dà)轉變
“良好的生(shēng)态環境是最公平的公共産品，是最普惠的民生(shēng)福祉。”當下(xià)，保護生(shēng)态環境，建設美麗中(zhōng)國，已逐漸成爲人們的共識和自覺，而生(shēng)态修複作爲推進新時代生(shēng)态文明建設的重要途徑，也成爲理論與實踐熱點。
黨的十九屆四中(zhōng)全會再次強調，要健全生(shēng)态保護和修複制度，統籌山水林田湖草一(yī)體(tǐ)化保護和修複。其言也簡，其意也赅，再次告訴我(wǒ)們要秉承“山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命同體(tǐ)”理念推進新時代生(shēng)态修複。但從國内現有實踐來看，還須摒棄傳統生(shēng)态修複的部分(fēn)思維，做到四大(dà)轉變。
其一(yī)，要擺脫“隻見樹(shù)木不見森(sēn)林”的局限思維，從關注立地尺度向關注景觀尺度轉變。過去(qù)，傳統的生(shēng)态修複工(gōng)程主要關注特定生(shēng)态系統組成與結構，傾注了大(dà)量精力研究植物(wù)的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實上，氣候變化對生(shēng)态環境的影響巨大(dà)。在生(shēng)态修複中(zhōng)如何提高生(shēng)态系統應對氣候變化的能力，也應是探索的重點。當下(xià)國際上新的生(shēng)态修複工(gōng)程已經在關注景觀等多尺度生(shēng)态過程，比如水文循環、生(shēng)态系統生(shēng)産力和食物(wù)鏈相互作用等。《生(shēng)物(wù)多樣性公約》（2011）也呼籲要采用景觀方法規劃和執行氣候變化适應活動，以避免或減輕對生(shēng)物(wù)多樣性的影響。
其二，基于“山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命共同體(tǐ)”，從關注要素向關注要素間關系轉變。以往，我(wǒ)們的生(shēng)态修複常常是“種樹(shù)的隻管種樹(shù)、治水的隻管治水、護田的單純護田”，容易顧此失彼，造成生(shēng)态的系統性破壞。實際上，山水林田湖草是一(yī)個生(shēng)命共同體(tǐ)，需要整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬斯·馬丁先生(shēng)近日到訪自然資(zī)源部國土整治中(zhōng)心時所言，“關系”是生(shēng)态修複成功的關鍵。新時代開(kāi)展生(shēng)态修複，應突出不同生(shēng)态系統之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學關系，摒棄過去(qù)單獨治理的思維。
其三，摒棄目标思維的局限，從關注目标向關注過程轉變。過去(qù)，我(wǒ)們講生(shēng)态修複時往往會設定一(yī)個明确目标，比如要恢複到破壞前的生(shēng)态系統。然而，氣候變化使生(shēng)态修複好比“射擊移動的靶子”，今天的參照生(shēng)态系統其物(wù)質水文循環、生(shēng)态系統生(shēng)産力和食物(wù)鏈等都已發生(shēng)變化，成爲“回不去(qù)的從前”。國際生(shēng)态修複界認爲生(shēng)态修複并沒有統一(yī)的“菜譜”，要通過恢複物(wù)種和生(shēng)态過程來減輕人類幹擾所帶來的影響。相比于傳統的“人類引導、自然助力”的修複方式，新的修複模式應是“自然引導、人類助力”，給予自然休養生(shēng)息的時間，讓它按照自然規律進行自我(wǒ)修複，去(qù)塑造陸地和海洋，修複受損生(shēng)态系統并恢複退化景觀。
其四，堅持安全、生(shēng)态、景觀的次序，從基于技術向基于自然轉變。傳統的生(shēng)态修複以征服自然、改造自然引以爲豪，熱衷于追求高技術、高投入、大(dà)組團、大(dà)景觀，因此常被诟病。新時代生(shēng)态修複應按照先消除威脅保生(shēng)态安全，再修複生(shēng)态系統組成、結構以提升系統功能，再兼顧景觀的次序，依據生(shēng)态系統恢複力大(dà)小(xiǎo)，選擇自然恢複、人工(gōng)輔助、人工(gōng)重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術去(qù)打造“僞生(shēng)态、實損害”工(gōng)程、“盆景”項目、形象工(gōng)程。
老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知(zhī)“道法自然”，新時代生(shēng)态修複更應“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應自然、保護自然，用自然的解決方案去(qù)呵護山水林田湖草生(shēng)命共同體(tǐ)。
不忘國土空間治理的初心和使命
“放(fàng)眼世界，我(wǒ)們正在做的，是一(yī)件前無古人的大(dà)事。”一(yī)位專家在場場爆滿的國土空間規劃培訓班上如是說。誠然，目前還沒有一(yī)個國家，能夠在如此的體(tǐ)量和縱深下(xià)，完成系統的國土空間規劃體(tǐ)系建設。可供借鑒的國際經驗有限且零散，更多的路要靠我(wǒ)們自己摸索。
當前，各地國土空間規劃編制正在緊鑼密鼓地推進中(zhōng)，規劃編制者們被淹沒在基礎資(zī)料、數據、指标、規則的海洋裏。他們往往面臨兩重困局：一(yī)方面來自外(wài)部，國土空間作爲承載生(shēng)産生(shēng)活生(shēng)态各類需求的空間平台，每一(yī)次規劃方案的修改，都面臨着複雜激烈的多元利益博弈；另一(yī)方面來自内部，對于國土空間規劃這個新事物(wù)來說，無論是出身土地利用規劃、城鄉規劃還是其他專項規劃，每個規劃師都可能面臨大(dà)量的認知(zhī)空白(bái)。防止國土空間規劃體(tǐ)系建設的多元融合目标，在層層落實過程中(zhōng)不斷損耗、“層層降維”，最後回到老路上去(qù)，是管理層和業界普遍擔心的問題。因此，在國土空間規劃編制中(zhōng)，需要時時叩問初心；在面對艱難選擇時，要堅持核心價值判斷；在面對問題時，應處理好幾大(dà)關系，掌握一(yī)些基本的思維方法。
自2015年《生(shēng)态文明體(tǐ)制改革總體(tǐ)方案》發布以來，黨中(zhōng)央關于國土空間規劃體(tǐ)系建設的一(yī)系列重要戰略部署形成了幾個核心價值判斷：是不是符合生(shēng)态文明建設的總體(tǐ)要求；資(zī)源環境問題是否得到了緩解和解決；國土空間布局是否得到優化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強。
筆者以爲，圍繞這些核心價值判斷，應着力處理好幾大(dà)關系：
一(yī)是人與自然的關系。工(gōng)業文明将生(shēng)态環境作爲經濟大(dà)系統的自然資(zī)源禀賦要素，而生(shēng)态文明将人類經濟系統作爲地球生(shēng)态系統的子系統，其建設目标是實現人與自然、人與人、人與社會的和諧。國土空間規劃體(tǐ)系建設也應适應這個發展趨勢，尊重自然、順應自然、保護自然。
二是物(wù)質與精神的關系。在基本物(wù)質需求得到滿足的基礎上，人們會自然地追求健康美好的生(shēng)活環境和精神文化的滿足。生(shēng)态文明讓我(wǒ)們從大(dà)量生(shēng)産、大(dà)量消費、大(dà)量廢棄最終超出資(zī)源環境承載力的死循環中(zhōng)解脫出來，在綠色發展、循環發展、低碳發展中(zhōng)享受美好的生(shēng)活環境；在人與自然、人與人、人與社會的和諧中(zhōng)，得到精神的安甯和滿足。落實到規劃中(zhōng)，就是從原來習慣的增量規劃模式，轉向增存并重甚至是減量規劃模式。
三是守住底線和差異化管控的關系。一(yī)方面，要加強生(shēng)态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實可持續發展的國家意志(zhì)；另一(yī)方面，在底線管控之外(wài)，簡化審批程序和内容，誰審批、誰監管，管什麽就批什麽，給予地方更大(dà)的差别化政策空間。尤其是在詳細規劃層面，加大(dà)各領域專家和公衆參與力度，突出體(tǐ)現地域特色、曆史風貌、人文情懷、生(shēng)态宜居。
四是“重構”與“重來”的關系。國土空間規劃是“多規”的重構和有機融合，不是推倒重來。它是在肯定原有“多規”合理性、有效性基礎上，取其精華，并根據生(shēng)态文明建設的目标要求，爲解決國土空間布局和資(zī)源環境的突出問題，而進行的規劃調整、重構和融合。因此，“五級三類”國土空間規劃編制并不是平地起高樓，是有現實基礎的。它更多的工(gōng)作量，在統一(yī)基礎數據、技術标準、信息平台上，在建立國土空間開(kāi)發保護“一(yī)張圖”上，在統籌協調各方利益上。評價重構是否成功，就要回到核心價值觀，回到國土空間規劃體(tǐ)系建設的初心和使命上。
此外(wài)，針對國土空間規劃編制中(zhōng)普遍遇到的問題，可以考慮系統觀、整體(tǐ)觀、時空觀的思維方法。如：将山水林田湖草海作爲一(yī)個有機整體(tǐ)，進行系統規劃、管制、修複；将規劃編制、管制規則、行政審批、監測監督、跟蹤評估和動态調整作爲一(yī)個有機整體(tǐ)，規劃才“能用、管用、好用”。對于當前無法通過空間布局解決的問題，如未來發展的不确定性問題、隐伏礦藏的開(kāi)發利用問題，可選用以時間換空間的方法來解決，以差别化管制規則來解決，以留白(bái)的方法來解決等。
總體(tǐ)來看，國土空間規劃體(tǐ)系建設時間緊、任務重、難度大(dà)，過分(fēn)求全反易裹足不前，“畢功于一(yī)役”不切實際。不如知(zhī)行合一(yī)，先解決主要矛盾，在工(gōng)作推進中(zhōng)，動态解決問題。有道是，别怕什麽困難無窮，持之以恒加油幹，有一(yī)寸進步，就有一(yī)寸的歡喜。待經年回首，看千秋偉業，巍然已成。
來源：自然全媒體(tǐ)（礦業邦公衆号）
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