新一(yī)輪找礦突破大(dà)讨論 | 從探礦權抽樣調查看我(wǒ)國礦産勘查形勢
所屬分(fēn)類：新聞資(zī)訊發布時間：2023-06-01 10:28:20
礦産資(zī)源是經濟社會發展的重要物(wù)質基礎，礦産資(zī)源勘查開(kāi)發事關國計民生(shēng)和國家安全。近年來，我(wǒ)國能源資(zī)源供需環境和安全環境發生(shēng)了重大(dà)變化，保障國家能源資(zī)源安全的重要性越發凸顯。今年的全國自然資(zī)源工(gōng)作會議提出，圍繞加強重要能源礦産資(zī)源國内勘探開(kāi)發和增儲上産，全面啓動新一(yī)輪找礦突破戰略行動。《中(zhōng)國自然資(zī)源報》開(kāi)設“新一(yī)輪找礦突破大(dà)讨論”專欄，旨在引導地勘行業廣泛參與讨論，積極建言獻策，凝聚行業共識，推動新一(yī)輪找礦突破戰略行動紮實開(kāi)展。
完善制度 激發活力
——從探礦權抽樣調查看我(wǒ)國礦産勘查形勢
王峰 杜雪明 張鳳儀 姜杉钰
礦業權的規模、分(fēn)布等情況，從一(yī)定程度上可以反映我(wǒ)國礦産勘查的現狀和形勢。筆者從自然資(zī)源部2022年公示的11639個非油氣資(zī)源探礦權中(zhōng)（主要爲2021年度的探礦權），随機選取1044個（占比9%）進行抽樣調查，對其中(zhōng)的有關信息進行了綜合分(fēn)析。
我(wǒ)國礦産勘查後勁不足，投資(zī)市場體(tǐ)系尚不完善 根據抽樣調查的數據分(fēn)析，筆者得出以下(xià)結論： ——探礦權管理需要平衡“控”與“放(fàng)”。 抽樣數據顯示，1044個探礦權中(zhōng)有57.6%設立在2008年和2009年，而2010~2021年設置的探礦權占比僅爲42.4%。這樣的分(fēn)布結構與近年來公布的新立非油氣探礦權分(fēn)布結構基本一(yī)緻，說明所抽取樣本能夠基本反映全國探礦權的情況。 筆者分(fēn)析認爲，造成這一(yī)時期新立探礦權數大(dà)量減少的主要原因，是在當時嚴格探礦權管理和出讓方式限制的同時，相關的配套措施沒有跟上，“控”與“放(fàng)”的平衡沒有把握好，加上一(yī)些市場的影響而形成的。2006年，原國土資(zī)源部出台《關于進一(yī)步規範礦業權出讓管理的通知(zhī)》，收緊申請在先方式，從2006年起年度新增探礦權有所減少。2008年起，原國土資(zī)源部對新設探礦權的管控進一(yī)步加強，加之其他多項政策措施疊加，2009年新增探礦權開(kāi)始大(dà)幅減少。2009年底，原國土資(zī)源部出台《關于進一(yī)步規範探礦權管理有關問題的通知(zhī)》，要求申請新立、延續、合并、分(fēn)立探礦權，變更勘查礦種，需編制勘查實施方案，且必須符合探礦權設置方案，提高礦産勘查準入門檻，造成2010年新增探礦權繼續快速下(xià)降。 2011年，原國土資(zī)源部出台《關于進一(yī)步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知(zhī)》，強調全面實行礦業權設置方案制度，并實行部省審批備案，礦業權設置方案未經批準或備案，不得新設礦業權。2011年，新增探礦權降爲1366個，此後年度新增探礦權未再超過2000個。2015年，原國土資(zī)源部針對新增探礦權數量減少的現象，出台了《關于做好礦業權設置方案審批或備案核準取消後相關工(gōng)作的通知(zhī)》，取消礦業權設置方案審批或備案核準，雖然做了一(yī)些補救措施，但沒有扭轉整個新立探礦權數較少的局面。2017年和2019年，新的礦業權出讓制度改革，全面實行市場競争出讓，每年的新立探礦權數則降至千位數以下(xià)。 抽樣統計的1044個探礦權中(zhōng)，有735個爲民營企業（包括民營企業控股的混合企業）持有，占比70.4%；國有地勘單位及其控股的相關公司持有132個；其他國有企業（包含國有控股混合企業）持有177個（見圖1）。這反映出，目前我(wǒ)國大(dà)部分(fēn)探礦權歸屬民營企業。這些民企絕大(dà)多數以自然人名義投資(zī)，大(dà)部分(fēn)企業規模不大(dà)，注冊資(zī)本幾十萬元到幾百萬元。投資(zī)勘查找礦的民企類型也呈多樣化，樣本中(zhōng)有房地産公司、文化傳媒公司、農業公司、貿易公司、科技公司等，反映出我(wǒ)國礦業仍有很大(dà)的投資(zī)吸引力，同時也反映出我(wǒ)國礦産勘查并非由專業勘查公司來開(kāi)展，并缺少西方國家通過證券市場或投資(zī)基金來融資(zī)的渠道，礦産勘查投資(zī)市場體(tǐ)系尚不完善。
圖1 1044個樣本的探礦權人性質
——國有地勘單位是勘查主體(tǐ)但不是市場主體(tǐ)。 民營企業大(dà)部分(fēn)僅僅是投資(zī)方，沒有專業勘查技術力量。此次統計的735個民企探礦權中(zhōng)，有64.9%的勘查單位爲國有地勘單位，26.4%聘請了民營地質勘查公司進行勘查，剩餘8.7%自行開(kāi)展勘查工(gōng)作。從年度勘查投入來看，公示有勘查投入的占64%，沒有公示年度勘查投入的占36%，但幾乎都交了年度探礦權使用費，也反映出大(dà)部分(fēn)民營企業想通過投資(zī)勘查找到有用的礦，使自己的探礦權升值。 從統計結果看，國有地勘單位作爲主要的勘查技術力量，在我(wǒ)國礦産資(zī)源勘查中(zhōng)仍占有非常重要的地位，參與勘查的形式有以下(xià)幾種：一(yī)是自行持有一(yī)小(xiǎo)部分(fēn)探礦權進行勘查；二是采用聯合風險勘查模式邀請社會投資(zī)，一(yī)般保留民企探礦權中(zhōng)15%~30%不等的股權；三是由民企委托國有地勘單位開(kāi)展勘查。這些現象表明，地勘單位無論在資(zī)料積累，還是人才技術力量上，對我(wǒ)國礦産資(zī)源勘查影響巨大(dà)。國有地勘單位在礦産勘查方面的表現，也反映了1999年國有地勘單位體(tǐ)制改革後，中(zhōng)央和地方勘查隊伍建設與最初目标雖有所偏差，但總體(tǐ)方向是正确的，都各自發揮了不可或缺的作用，且兩者作用互補。同時，也要注意到，還有26%的民企探礦權聘請了民營地勘公司來開(kāi)展勘查，引導和發揮好這些民營地勘公司的作用也是未來一(yī)個重要的課題。 1044個探礦權中(zhōng)，處于預查階段有10個、普查階段192個、詳查階段347個、勘探階段495個，呈倒三角形分(fēn)布（見圖2），反映了礦産勘查的退化表現，基礎不牢，未來形成礦山的後勁不足。筆者深入分(fēn)析1044個樣本中(zhōng)勘查風險較大(dà)的金屬礦後，也得出了同樣的結論。造成全國探礦權階段分(fēn)布出現這種結構的主要原因，是近年新增探礦權呈減少态勢。
圖2 1044個樣本的勘查階段分(fēn)布
——2017年重大(dà)制度改革後國有企業探礦權比例提高。 2017年，《國務院關于取消一(yī)批行政許可事項的決定》決定取消地質勘查資(zī)質審批。同年，中(zhōng)共中(zhōng)央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》。這兩個文件的出台，對礦業權管理改革十分(fēn)關鍵。對比2008~2017年段和2018~2021年段1044個有效探礦權變化情況可以看出，2017年礦業權出讓制度改革後，民營企業和國有地勘單位持有的探礦權所占比例分(fēn)别從2017年前的74.37%和15.49%降低至66.1%和9.5%，而國有企業明顯增加。主要原因可能是國有企業在競争中(zhōng)實力相對更強，比民營企業更有機會獲得探礦權。從民企探礦權的勘查單位的變化情況看，勘查資(zī)質取消後，市場對國有地勘單位的認可沒有發生(shēng)大(dà)的變化。 一(yī)是繼續深化礦業權出讓制度改革，放(fàng)開(kāi)探礦權的投放(fàng)限制。 從實際情況看，礦業權出讓制度改革是影響新立探礦權數量的最主要因素，僅僅依靠中(zhōng)央與地方加大(dà)礦産勘查投入是不足的。當前财政資(zī)金緊張的大(dà)環境下(xià)，如何吸引社會資(zī)金投入勘查是關鍵。按照探礦權競争性出讓爲主的政策要求，加大(dà)新設探礦權出讓數量是相對有效的方式，無論是“礦産勘查工(gōng)作空白(bái)區或雖進行過礦産勘查但未獲可供進一(yī)步勘查礦産地的區域内”，還是允許社會申請新設探礦權區塊，應放(fàng)開(kāi)探礦權區塊設置的管控，多拿出相關區塊競争出讓。目前，已有一(yī)些省區實施無底價出讓礦産資(zī)源普查探礦權，一(yī)定程度上緩解了市場探礦權投放(fàng)不足、社會投資(zī)吸引不力的問題。 二是在法律與政策上進一(yī)步促進和保障國有地勘單位事企分(fēn)離(lí)改革，既要有市場主體(tǐ)，也要有公益隊伍。 從抽樣調查中(zhōng)可以看到，經曆20多年改革以及市場的洗禮，國有地勘單位在我(wǒ)國礦産資(zī)源勘查中(zhōng)仍發揮着非常重要的作用，這與地勘單位能主動适應國家的發展需要有關。由于體(tǐ)制的原因，這些仍發揮地質找礦主力軍作用的國有地勘單位并不是我(wǒ)國主要的探礦權人。他們有專業人才、技術和設備，但不是市場主體(tǐ)，更多的是作爲技術服務組織，承接委托的找礦活動，與國外(wài)礦業市場有明顯的差别，他們的活力并沒有充分(fēn)釋放(fàng)。因此建議在政策上配合地勘單位事企分(fēn)離(lí)，調整事業單位持有探礦權的相關政策和法律規定。同時，優化地勘單位事業部分(fēn)更有效地承擔公益性地質調查工(gōng)作。 三是規範完善礦産資(zī)源勘查市場，引導好社會投資(zī)。 從抽樣樣本分(fēn)析來看，我(wǒ)國礦産資(zī)源勘查市場尚不規範。表面上看并不缺乏資(zī)金，市場對礦業仍有很強的投資(zī)吸引力，但仍停留在礦老闆時代，資(zī)本和技術沒有很好地融合。讓兩者融合，是礦産勘查市場建設的關鍵目标，需要政府來規範和引導，例如可以在規範儲量分(fēn)類、勘查技術标準的基礎上，加強信息披露、法律責任的完善，引入第三方監管體(tǐ)系等。 四是充分(fēn)發揮制度優勢，整合力量開(kāi)展好新一(yī)輪找礦突破戰略行動。 發揮制度優勢不是重複原計劃經濟管理模式，而是通過制度創新，在礦業領域充分(fēn)發揮市場作用的同時，更好地發揮政府作用。随着找礦難度越來越大(dà)，特别是深部礦産的勘查，需要大(dà)量的基礎地質信息、專家分(fēn)析和專業的礦業公司支撐。通過政府整合力量，做好利益分(fēn)配，發揮企業、地勘單位、科研院所的力量合作找礦，十分(fēn)必要。（作者單位：自然資(zī)源部咨詢研究中(zhōng)心）
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