關于鼓勵和支持社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複的意
所屬分(fēn)類：新聞資(zī)訊發布時間：2021-11-11 03:12:20
國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複的意見
國辦發〔2021〕40号
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
生(shēng)态保護修複是守住自然生(shēng)态安全邊界、促進自然生(shēng)态系統質量整體(tǐ)改善的重要保障。長期以來，我(wǒ)國一(yī)些地區生(shēng)态系統受損退化問題突出、曆史欠賬較多，生(shēng)态保護修複任務量大(dà)面廣，需要動員(yuán)全社會力量參與。爲進一(yī)步促進社會資(zī)本參與生(shēng)态建設，加快推進山水林田湖草沙一(yī)體(tǐ)化保護和修複，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。
（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精神，深入貫徹習近平生(shēng)态文明思想，認真落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山理念，充分(fēn)發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生(shēng)态保護修複高質量發展，增加優質生(shēng)态産品供給，維護國家生(shēng)态安全，構建生(shēng)态文明體(tǐ)系，推動美麗中(zhōng)國建設。
堅持保護優先、系統修複。遵循自然規律，統籌自然生(shēng)态各要素，以自然恢複爲主，輔以必要的人工(gōng)措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理，提升生(shēng)态系統質量和穩定性。
堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防範等作用，統一(yī)市場準入，規範市場秩序，建立公開(kāi)透明的市場規則，爲社會資(zī)本營造公平公正公開(kāi)的投資(zī)環境，構建持續回報和合理退出機制，實現社會資(zī)本進得去(qù)、退得出、有收益。嚴禁借生(shēng)态保護修複之名行開(kāi)發之實，嚴禁突破耕地保護和生(shēng)态保護等紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的行爲。
堅持目标導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生(shēng)态保護修複市場機制，聚焦解決信息缺失、融資(zī)困難、政策分(fēn)散、鼓勵和支持措施不明确、交易機制和回報機制不健全等問題，推動實現生(shēng)态效益和經濟社會效益相統一(yī)。
堅持改革創新、協調推進。加強與自然資(zī)源資(zī)産産權制度、生(shēng)态産品價值實現機制、生(shēng)态保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理回報，暢通社會資(zī)本參與和獲益渠道，創新激勵機制、支持政策和投融資(zī)模式，激發社會資(zī)本投資(zī)潛力和創新動力。
（三）參與内容。鼓勵和支持社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複項目投資(zī)、設計、修複、管護等全過程，圍繞生(shēng)态保護修複開(kāi)展生(shēng)态産品開(kāi)發、産業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生(shēng)态保護修複進行全生(shēng)命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資(zī)本參與以政府支出責任爲主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生(shēng)态保護修複。對有明确責任人的生(shēng)态保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。
1．自主投資(zī)模式。社會資(zī)本單獨或以聯合體(tǐ)、産業聯盟等形式出資(zī)開(kāi)展生(shēng)态保護修複。
2．與政府合作模式。社會資(zī)本可按照市場化原則設立基金，投資(zī)生(shēng)态保護修複項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資(zī)本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資(zī)補助、運營補貼、資(zī)本金注入等方式支持社會資(zī)本獲得合理回報。
3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作，參與生(shēng)态保護修複，共同建設生(shēng)态文明。
社會資(zī)本可通過以下(xià)方式在生(shēng)态保護修複中(zhōng)獲得收益：采取“生(shēng)态保護修複+産業導入”方式，利用獲得的自然資(zī)源資(zī)産使用權或特許經營權發展适宜産業；對投資(zī)形成的具有碳彙能力且符合相關要求的生(shēng)态系統，申請核證碳彙增量并進行交易；通過經政府批準的資(zī)源綜合利用獲得收益等。
（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工(gōng)作程序，充分(fēn)調動社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複的積極性。一(yī)般可以采取如下(xià)程序：
1．科學設立生(shēng)态保護修複項目。堅持問題導向，依據各級國土空間規劃、生(shēng)态保護修複規劃等規劃和有關标準要求，确定生(shēng)态保護修複任務和重點項目。
2．合理制定生(shēng)态保護修複方案。在廣泛征求社會意見的基礎上，合理确定項目生(shēng)态保護修複方案，明确生(shēng)态保護修複目标或核心指标、自然資(zī)源（其中(zhōng)礦産資(zī)源僅限于因項目需要采挖的隻能用作普通建築材料的砂、石、粘土）資(zī)産配置及後續産業發展要求等。涉及相關主體(tǐ)利益的，應當協商(shāng)一(yī)緻。
3．公開(kāi)競争引入生(shēng)态保護修複主體(tǐ)。将生(shēng)态保護修複方案、相應的自然資(zī)源資(zī)産配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一(yī)并公開(kāi)，通過競争方式确定生(shēng)态保護修複主體(tǐ)暨自然資(zī)源資(zī)産使用權人，并簽訂生(shēng)态保護修複協議和土地出讓合同等自然資(zī)源資(zī)産配置協議，明确修複要求、各方權利義務和違約責任。
4．規範開(kāi)展生(shēng)态保護修複産品市場化交易。探索建立自然資(zī)源資(zī)産與生(shēng)态保護修複産品的交易渠道，公開(kāi)發布産品交易規則、企業信用評級等信息，依托公共資(zī)源交易平台體(tǐ)系，規範開(kāi)展市場化交易。
（六）自然生(shēng)态系統保護修複。針對受損、退化、功能下(xià)降的森(sēn)林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生(shēng)态系統，開(kāi)展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生(shēng)動植物(wù)種群保護恢複、生(shēng)物(wù)多樣性保護、國土綠化、人工(gōng)商(shāng)品林建設等。全面提升生(shēng)态系統碳彙能力，增加碳彙增量，鼓勵開(kāi)發碳彙項目。科學評估界定自然保護地保護和建設範圍，引導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然體(tǐ)驗、科學實驗等活動和特許經營項目。
（七）農田生(shēng)态系統保護修複。針對生(shēng)态功能減弱、生(shēng)物(wù)多樣性減少、開(kāi)發利用與生(shēng)态保護矛盾突出的農田生(shēng)态系統，開(kāi)展全域土地綜合整治，實施農用地整理、建設用地整理、鄉村(cūn)生(shēng)态保護修複、土地複墾、生(shēng)物(wù)多樣性保護等，改善農田生(shēng)境和條件。
（八）城鎮生(shēng)态系統保護修複。針對城鎮生(shēng)态系統連通不暢、生(shēng)态空間不足等問題，實施生(shēng)态廊道、生(shēng)态清潔小(xiǎo)流域、生(shēng)态基礎設施和生(shēng)态網絡建設，提升城鎮生(shēng)态系統質量和穩定性。
（九）礦山生(shēng)态保護修複。針對曆史遺留礦山存在的突出生(shēng)态環境問題，實施地質災害隐患治理、礦山損毀土地植被恢複、破損生(shēng)态單元修複等，重建生(shēng)态系統，合理開(kāi)展修複後的生(shēng)态化利用；參與綠色礦山建設，提高礦産資(zī)源節約集約利用水平。
（十）海洋生(shēng)态保護修複。針對海洋生(shēng)境退化、外(wài)來物(wù)種入侵等問題，實施退圍還灘還海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理、海岸帶重要生(shēng)态廊道維護、水生(shēng)生(shēng)物(wù)資(zī)源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自然資(zī)源、自然景觀和曆史人文遺迹的前提下(xià)，對生(shēng)态受損的無居民海島開(kāi)展生(shēng)态保護修複，允許适度生(shēng)态化利用。
（十一(yī)）探索發展生(shēng)态産業。鼓勵和支持投入循環農（林）業、生(shēng)态旅遊、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資(zī)源利用、海洋生(shēng)态牧場等；發展經濟林産業和草、沙、竹、油茶、生(shēng)物(wù)質能源等特色産業；參與河道保護和治理，在水資(zī)源利用等産業中(zhōng)依法優先享有權益；參與外(wài)來入侵物(wù)種防治、生(shēng)物(wù)遺傳資(zī)源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生(shēng)物(wù)天敵等實用技術；開(kāi)展産品認證、生(shēng)态标識、品牌建設等工(gōng)作。
（十二）規劃管控。市、縣級政府應将生(shēng)态保護修複和相關産業發展的空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下(xià)，合理安排生(shēng)态保護修複區域内各類空間用地的規模、結構、布局和時序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入生(shēng)态保護修複方案一(yī)并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土地變更調查統一(yī)調整土地用途，不動産登記機構依據調整土地用途文件辦理相關不動産登記。
（十三）産權激勵。對集中(zhōng)連片開(kāi)展生(shēng)态修複達到一(yī)定規模和預期目标的生(shēng)态保護修複主體(tǐ)，允許依法依規取得一(yī)定份額的自然資(zī)源資(zī)産使用權，從事旅遊、康養、體(tǐ)育、設施農業等産業開(kāi)發；其中(zhōng)以林草地修複爲主的項目，可利用不超過3%的修複面積，從事生(shēng)态産業開(kāi)發。對社會資(zī)本投入并完成修複的國有建設用地，拟用于經營性建設項目的，在同等條件下(xià)，該生(shēng)态保護修複主體(tǐ)在公開(kāi)競争中(zhōng)具有優先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理。修複後新增的集體(tǐ)農用地，鼓勵農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織将經營權依法流轉給生(shēng)态保護修複主體(tǐ)。修複後的集體(tǐ)建設用地，符合規劃的，可根據國家統一(yī)部署穩妥有序推進農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市，生(shēng)态保護修複主體(tǐ)可在同等條件下(xià)優先取得使用權。社會資(zī)本投資(zī)修複并依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修複任務後，可依法依規流轉并獲得相應收益。
釋放(fàng)産權關聯權益。社會資(zī)本将修複區域内的建設用地修複爲農用地并驗收合格後，騰退的建設用地指标可以優先用于相關産業發展，節餘指标可以按照城鄉建設用地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用。生(shēng)态保護修複主體(tǐ)将自身依法取得的存量建設用地修複爲農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指标可用于其在省域範圍内占用同地類的農用地。
建立健全自然、農田、城鎮等生(shēng)态系統保護修複激勵機制。研究制定生(shēng)态系統碳彙項目參與全國碳排放(fàng)權交易相關規則，逐步提高生(shēng)态系統碳彙交易量。健全以社會捐贈方式參與生(shēng)态保護修複的制度，鼓勵參與自然保護地等生(shēng)态保護修複。創新林木采伐管理機制，開(kāi)展人工(gōng)商(shāng)品林自主采伐試點，引導社會資(zī)本科學編制簡易森(sēn)林經營方案，對具有一(yī)定經營規模的企業可單獨編制森(sēn)林采伐限額，經審批可依法依規自主采伐；采伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森(sēn)林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式。
（十四）資(zī)源利用。按照生(shēng)态保護修複方案及其工(gōng)程設計，對于合理削坡減荷、消除地質災害隐患等新産生(shēng)的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚産生(shēng)的淤泥、泥沙，以及優質表土和鄉土植物(wù)，允許生(shēng)态保護修複主體(tǐ)無償用于本修複工(gōng)程，納入成本管理；如有剩餘的，由縣級以上地方政府依托公共資(zī)源交易平台體(tǐ)系處置，并保障生(shēng)态保護修複主體(tǐ)合理收益。
（十五）财稅支持。發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資(zī)本開(kāi)展生(shēng)态保護修複，符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。社會資(zī)本投資(zī)建設的公益林，符合條件并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。
（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性債務的前提下(xià)，支持金融機構參與生(shēng)态保護修複項目，拓寬投融資(zī)渠道，優化信貸評審方式，積極開(kāi)發适合的金融産品，按市場化原則爲項目提供中(zhōng)長期資(zī)金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大(dà)對生(shēng)态保護修複的投資(zī)力度。積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用于生(shēng)态保護修複工(gōng)程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨幹企業上市融資(zī)。允許具備條件的企業發行綠色資(zī)産證券化産品，盤活資(zī)源資(zī)産。健全森(sēn)林保險制度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開(kāi)展保價值、保産量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大(dà)保險産品創新力度，完善災害風險防控和分(fēn)散機制。
（十七）加強組織領導。各地區要将鼓勵和支持社會資(zī)本參與生(shēng)态保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機制。要暢通渠道、聽(tīng)取訴求，保障社會資(zī)本合法權益，增強長期投資(zī)信心。各級自然資(zī)源主管部門要強化工(gōng)作統籌，制定生(shēng)态保護修複規劃，明确修複任務，設立項目并确定生(shēng)态保護修複目标及自然資(zī)源資(zī)産配置要求。各有關部門和單位要按職責分(fēn)工(gōng)，制定完善相關配套政策措施，細化操作程序，形成協同推進的工(gōng)作合力。
（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引領作用，搭建混合所有制企業等合作平台，促進各類資(zī)本和産業協同。鼓勵開(kāi)展生(shēng)态保護修複理論和方法等基礎研究、關鍵技術研發和集成示範推廣，探索導向明确、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資(zī)源導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建設，構建産學研用相結合的良性發展機制。
（十九）優化監管服務。建立投資(zī)促進機制，搭建信息服務平台，彙總發布各類生(shēng)态保護修複項目及投資(zī)需求、政策法規标準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規範行爲，建立信用監管機制，實現跨地區跨部門獎懲聯動。生(shēng)态保護修複過程中(zhōng)涉及地理、生(shēng)态、生(shēng)物(wù)等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關規定執行。
（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開(kāi)展生(shēng)态保護修複品牌建設，充分(fēn)利用各類媒體(tǐ)平台，提升傳播力和影響力，增強社會資(zī)本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會關心支持生(shēng)态保護修複事業，共同推進美麗中(zhōng)國建設。
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