——《最高人民法院關于
審理礦業權糾紛案件适用法律
若幹問題的解釋》評析
文章堅持理論與實踐相結合，對《最高人民法院關于審理訴訟礦業權糾紛案件适用法律若幹問題的解釋》規定進行梳理分(fēn)析，重點對礦業權出讓、轉讓、租賃與承包、抵押登記和越界開(kāi)采等内容展開(kāi)了深入剖析，指明了其中(zhōng)存在的突出問題和産生(shēng)原因，結合礦政管理制度改革廓清了礦産資(zī)源和礦業權的性質與内涵等基本問題與法律關系，提出了加強資(zī)源産業立法研究和建立完善礦業領域行政立法、執法與司法機關之間溝通協調機制等對策建議。
本文引用信息
劉欣.對礦業權糾紛問題司法解釋的再思考[J].中(zhōng)國國土資(zī)源經濟,2020,33（11）:14-22.
近年來，國内礦業市場日益活躍，礦業權及相關權利交易流轉頻繁，各類涉礦糾紛訴訟案件也明顯增多，但由于缺乏規範明确、可操作的法律法規依據，諸多礦業糾紛難以研判裁處，不僅給行政管理機關，而且給法院裁判工(gōng)作帶來諸多難題和壓力。2017年6月，最高人民法院行于行政主管部門之先發布了《關于審理訴訟礦業權糾紛案件适用法律若幹問題的解釋》（以下(xià)簡稱《高法解釋》）。《高法解釋》實施三年來，在協調解決礦業法律糾紛、平息涉礦民事争訟、促進礦業權依法有序流轉等方面發揮了積極有效的作用，同時強化了礦業行政法與民法調整功能之間的有機銜接，增進了司法機關與行政管理機關之間的溝通協調，增強了礦政管理行爲的規範性，凸顯了礦業權的物(wù)權性質及其在礦産資(zī)源管理制度體(tǐ)系和法律關系中(zhōng)的核心地位和作用，在很大(dà)程度上彌補了現行法規政策明顯滞後所産生(shēng)的制度性弊端，客觀上有助于推動礦産資(zī)源法律法規的修改完善進程，但也反映出理論與實踐中(zhōng)對于礦業權行政管理理解不夠全面深入、偏重于以民法理論理解和指導礦業權管理實務等一(yī)些不容忽視的問題。
礦業權作爲礦政管理的核心内容，涉及礦産資(zī)源管理的各個方面，礦業權糾紛案通常既涉及礦産資(zī)源的市場化配置和資(zī)源合理開(kāi)發利用，也涉及相關主體(tǐ)的權益保護，同時還與安全生(shēng)産、環境保護以及社會公共利益密切相關。解析《高法解釋》中(zhōng)存在的突出問題，對于更好地澄清理解礦業權相關法律關系，明确法理與事實依據，配合《礦産資(zī)源法》修改完善和改進行政執法與司法審判，具有十分(fēn)重要的意義。
礦業權包括探礦權、采礦權，本質上是一(yī)種特殊的私權，依法應當得到充分(fēn)尊重和保護。參照德國、日本等大(dà)陸法系國家的相關規定，礦業權被視爲物(wù)權，除特别規定外(wài)，準用關于不動産的一(yī)般性規定。礦業權不是典型的用益物(wù)權，但出于資(zī)源開(kāi)發利用與管理的需要，又(yòu)依據《物(wù)權法》規定适用關于用益物(wù)權的一(yī)般性規定。同時，源于礦産資(zī)源國家全民所有并與主權領土相關聯而具有明顯的公權特征，而且基于其有限性、耗竭性和不可再生(shēng)性等特征，各國普遍實行礦業權登記生(shēng)效主義，并從安全、環保等方面強化對礦産資(zī)源開(kāi)發利用活動的監督管理。由此，《礦産資(zī)源法》和《礦産資(zī)源勘查區塊登記管理辦法》《礦産資(zī)源開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法律和行政法規設定了礦産資(zī)源勘查、開(kāi)采審批登記制度，規定探礦權、采礦權設立及發生(shēng)變更、轉讓、消滅等變動事項，均需依法申請并經行政審批方爲有效并受法律保護。
礦業權同時具有物(wù)權、勘查開(kāi)采資(zī)質與經營許可權等三重權利屬性而形成“三位一(yī)體(tǐ)”的權利結構。然而，發韌于計劃經濟年代的《礦産資(zī)源法》及相關法規主要是針對礦産資(zī)源勘查開(kāi)采資(zī)質與勘查開(kāi)采行爲進行制度設計的，由此導緻實踐中(zhōng)大(dà)量存在因礦業投資(zī)人不符合勘查開(kāi)采資(zī)質條件而不能進行礦業融資(zī)或将礦業權資(zī)産進行轉讓，執法機關易僅因礦産勘查開(kāi)采違法行爲而對采礦行爲權連帶礦業權人的物(wù)權性權利一(yī)并限制甚至完全剝奪。實現礦業權從“三位一(yī)體(tǐ)”到“三權分(fēn)管”的轉變，即準許物(wù)權、勘查開(kāi)采資(zī)質與經營許可權這三種權利獨立設權并分(fēn)開(kāi)管理，是适應市場經濟條件下(xià)充分(fēn)保障礦業權人合法權益、促進礦業權資(zī)産充分(fēn)流轉、推進礦業權制度改革所必須解決的一(yī)個基本問題。
2000年前後，國家開(kāi)始改變計劃經濟體(tǐ)制下(xià)确立的單純申請授予礦業權的傳統方式，逐步推行礦業權有償出讓，這是一(yī)項将市場競争機制引入行政許可程序并經實踐證明有效的改革措施。而競争出讓屬于一(yī)種民事物(wù)權行爲，是礦業權行政許可的一(yī)種輔助手段，即通過公開(kāi)競争方式确定礦業權受讓人，使其同步獲得唯一(yī)的礦業權申請主體(tǐ)資(zī)格，這是市場調節手段在礦業權行政許可過程中(zhōng)的引入和運用。出讓與行政許可二者之間是一(yī)種從屬關系，依程序進行出讓是審查登記的一(yī)個必要前提，二者同爲礦業權申請取得完整過程的組成部分(fēn)，且後者是起決定性作用的環節。
礦業權出讓合同是爲了實現礦業權管理目标，由礦業權登記管理機關或其委托相關機構與經公開(kāi)競争而确定的受讓人協商(shāng)而由後者依法申請礦業權的一(yī)種行政協議，其内容主要是受讓人認可出讓方已确定的特定礦産地的坐标、範圍、勘查工(gōng)作程度或者資(zī)源儲量、出讓收益（價款）及繳納方式等。在經審批獲得勘查許可證、采礦許可證後，受讓人由申請人角色成爲探礦權人或者采礦權人，出讓合同所載相關權利和義務相應轉移到探礦權或者采礦權當中(zhōng)。
礦業權出讓合同具有兩方面的意義。一(yī)方面，依照礦業權登記生(shēng)效主義原則，與礦業權出讓從屬于礦業權審批登記行爲相一(yī)緻，礦業權出讓合同成爲礦業權申請要件之一(yī)。簽訂行政協議這一(yī)屬于民事物(wù)權行爲和市場配置手段的運用，并不能改變礦業權審批的行政行爲性質。另一(yī)方面，從礦業權權能角度看，礦業權合同簽訂後，作爲當事人一(yī)方的民事主體(tǐ)隻是通過資(zī)格審核與公開(kāi)競争而成爲礦業權申請人，但還不是探礦權人、采礦權人，并未獲得支配礦業權的權利，包括對相應的勘查區塊、礦區範圍内資(zī)源的占有、使用等權能。因此，簽訂礦業權合同表明礦業權出讓行爲合法有效以及礦業權合同依法成立，但隻有在其資(zī)源開(kāi)發利用及安全、環保等方面的資(zī)質能力證明和勘查實施方案或者礦産資(zī)源開(kāi)發利用方案及保障措施等資(zī)料經行政審查通過，行政機關授予其探礦權、采礦權，即取得相應的勘查許可證、采礦許可證後，礦業權合同才依法生(shēng)效，當事人才是真正的礦業權權利人并可從事礦産資(zī)源勘查開(kāi)采行爲。
需要強調的是，主要基于礦産資(zī)源的不确定性、有限性、耗竭性和不可再生(shēng)性而設定的礦産勘查開(kāi)發資(zī)質與市場準入方面的嚴格要求，礦業權出讓合同與土地使用權出讓合同有着明顯差異，同樣經過公開(kāi)競争确定的礦業權、土地使用權受讓人，其後爲取得礦業權和土地使用權所進行的審查形式雖同稱爲“登記”，但其性質和法律意義迥然不同：礦業權登記是一(yī)個完整的設權性行政審批程序，登記管理機關重點根據對申請人（原受讓人）提交的勘查開(kāi)采資(zī)質證明、礦産資(zī)源開(kāi)發利用方案（礦山設計）、環評批複等要件資(zī)料進行實質性審查，實際上存在因不符合法定條件而不予批準的可能；而土地使用權（不動産物(wù)權)登記則是一(yī)種将既定的産權事項記載于登記簿上的形式審查，屬于一(yī)種公權公示性質的行政行爲。
據此，在礦業權出讓合同已經簽訂即成立、經行政機關确認受讓人由此競得礦業權的申請資(zī)格但尚未取得探礦權、采礦權時，礦業權合同并未生(shēng)效，而且由于受讓人尚非法律意義上的探礦權人、采礦權人，相應的勘查區塊和礦區範圍仍由國家保有而受讓人無權占有和支配。因此，在發生(shēng)所謂第三人越界或以其他方式非法勘查開(kāi)采行爲時，礦業權受讓人并不具有“停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權責任”的物(wù)權請求權主體(tǐ)資(zī)格。《高法解釋》第3條第二款關于“礦業權出讓合同生(shēng)效後、礦産資(zī)源勘查許可證或者采礦許可證頒發前，第三人越界或者以其他方式非法勘查開(kāi)采，經出讓人同意已實際占有勘查作業區或者礦區的受讓人，請求第三人承擔停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權責任的，人民法院應予支持”的規定是不能成立的。其中(zhōng)，受讓人“經出讓人同意已實際占有勘查作業區或者礦區”的情形在實踐中(zhōng)也是不存在的。作爲一(yī)種行政協議，礦業權出讓環節的設定包括簽訂出讓合同隻是爲了更好地選擇礦業權申請人，在行政審批通過前，管理機關不應也不可能将勘查區塊和礦區範圍交其支配使用，礦業權出讓合同中(zhōng)也不應作此約定。反之，如果受讓人僅憑據出讓合同就擅自實施勘查、開(kāi)采行爲，應按無證勘查、開(kāi)采受到依法懲處。
《高法解釋》第4條規定也殊值商(shāng)榷。該條第一(yī)款關于“出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業區或者礦區、頒發礦産資(zī)源勘查許可證或者采礦許可證，受讓人請求解除出讓合同的，人民法院應予支持”的規定也與事實存在差距。發生(shēng)因法定事由未通過行政審查的情形時，礦業權出讓合同随之失效，管理機關退還已收取的出讓價款，不應存在行政機關仍堅持主張合同有效而不“解除出讓合同”的情形。同理，《高法解釋》第2條關于“縣級以上人民政府國土資(zī)源主管部門作爲出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，除法律、行政法規另有規定的情形外(wài)，當事人請求确認自依法成立之日起生(shēng)效的，人民法院應予支持”的規定也顯屬不當。
對于第4條第二款關于“受讓人勘查開(kāi)采礦産資(zī)源未達到國土資(zī)源主管部門批準的礦山地質環境保護與治理恢複方案要求，在國土資(zī)源主管部門規定的期限内拒不改正，或者因違反法律法規被吊銷礦産資(zī)源勘查許可證、采礦許可證，或者未按照出讓合同的約定支付礦業權出讓價款，出讓人請求解除出讓合同的，人民法院應予支持”的規定，也存在諸多問題。突出表現爲對出讓受讓行爲的性質及其與礦業權權利之間的關系認識不夠到位、對權利主體(tǐ)及内涵理解存在偏差。如前所述，出讓與行政許可二者之間是一(yī)種從屬依附關系，在通過行政審查取得礦業權後，出讓人與受讓人已經轉變爲行政機關與行政相對人之間的關系，出讓環節所确定的權利義務内容便轉移至探礦權、采礦權當中(zhōng)，出讓行爲包括出讓合同的獨立性已經弱化并趨于消彌。探礦權人、采礦權人負有履行繳納相關價款、按照經批準的方案進行礦山地質環境保護與治理恢複等法定義務，如果達不到要求，将會受到相應的權利限制或者行政處罰；若受到吊銷礦産資(zī)源勘查許可證、采礦許可證的嚴厲查處，通常理解爲探礦權人、采礦權人實施了嚴重違法甚至犯罪行爲，這時行政機關直接實施行政處罰即可，原簽訂的出讓合同自然失效而無需追溯到出讓環節、針對出讓合同的有效性作出重複性的評判以至于解除出讓合同，此時更無法院介入的必要。
随着礦業權出讓與礦産資(zī)源有償使用制度改革不斷深化，礦業權出讓方式包括出讓合同内容正在進行改革調整。從調整方向看，礦業權出讓合同将在很大(dà)程度上承接原礦業權行政審批簡化的一(yī)部分(fēn)内容，從而增強其獨立性及其作爲行政協議的行政色彩。但有專家認爲，簽訂礦業權出讓合同“屬于物(wù)權設立行爲并取代行政審批”的提法，顯然忽視了礦産資(zī)源及其國家所有權的基本性質，混淆了礦業權審批登記與不動産登記之間的本質差别，不利于維護礦産資(zī)源國家所有權和對有限、不可再生(shēng)且具有耗竭性的礦産資(zī)源實施嚴格規範管理的基本原則。無論如何，相關改革都應以符合礦業發展規律和礦業權管理制度體(tǐ)系的法理邏輯爲前提。
礦業權轉讓合同屬于要式合同，以辦理申請審批手續并經登記管理機關批準爲生(shēng)效條件，這是符合礦業權登記生(shēng)效主義原則的。轉讓合同未履行報批手續，并不影響當事人雙方合意的存在，即不影響合同的成立，礦業權轉讓合同自依法成立之日起是具有法律約束力的。但是，如未經礦業權登記管理機關批準，合同即使已經成立也是不能生(shēng)效的。因此，《高法解釋》第6條第二款關于“當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資(zī)源主管部門批準爲由請求确認轉讓合同無效的，人民法院不予支持”的規定值得商(shāng)榷。
根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》有關規定，礦業權轉讓變更屬于一(yī)種法定的礦業權審批登記類型。在轉讓人、受讓人雙方自願簽訂轉讓合同并提交相關申請資(zī)料、經行政機關審批登記後，轉讓合同及轉讓行爲方爲有效。依據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第10條規定，“準予轉讓的，轉讓人和受讓人應當自收到批準轉讓通知(zhī)之日起60日内，到原發證機關辦理變更登記手續”。實踐中(zhōng)礦業權轉讓變更登記程序分(fēn)爲兩個步驟：首先以轉讓人爲申請人辦理礦業權轉讓審批；獲得轉讓批複後，由轉讓人配合受讓人向礦業權原登記管理機關申請辦理名稱變更登記。近年來有關管理部門對審批程序作了簡化調整，即将轉讓與名稱變更這兩項審批登記手續合并辦理而不再有60日以内的時間間隔，但并未對《探礦權采礦權轉讓管理辦法》作出相應修改。《高法解釋》第6條第一(yī)款規定“礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業權轉讓申請未經國土資(zī)源主管部門批準，受讓人請求轉讓人辦理礦業權變更登記手續的，人民法院不予支持。”這條規定尊重和體(tǐ)現了礦業權登記生(shēng)效主義原則，卻仍按轉讓與名稱變更兩個階段分(fēn)别申辦的程序加以設定，這顯然是對轉讓與變更“二合一(yī)”的程序調整現狀不夠了解。通常情況下(xià)，如礦業權轉讓申請未獲行政機關批準，所謂“受讓人請求轉讓人辦理礦業權變更登記手續”在行政許可環節就不會受理而被阻卻，《高法解釋》再作“人民法院不予支持”的規定更無必要。依照礦業權登記生(shēng)效主義原則，礦業權轉讓申請未經行政機關批準則轉讓合同當然無效。如前所述，《高法解釋》第6條第二款就“當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資(zī)源主管部門批準爲由請求确認轉讓合同無效的，人民法院不予支持”的規定亦無再作重申之必要。
《高法解釋》第12條專門對“礦業權租賃、承包合同”加以規範。嚴格來講，“租賃”“承包”系不同範疇之間的概念混用，直接将其納入礦業權管理所産生(shēng)的問題是顯而易見的。礦業權租賃、承包中(zhōng)租賃、承包的對象究竟是什麽，探礦權還是采礦權？探礦權、采礦權能夠被租賃和承包嗎(ma)？要作出正确的判斷，需要以對礦業權的概念、性質和内涵的全面準确理解爲前提。
3.1 租賃、承包的本義屬于企業經營管理而非物(wù)權範疇
排除财産租賃之外(wài)，此處相關的承包、租賃實指企業經營管理方式，是始于20世紀80年代，全民所有制企業和鄉鎮集體(tǐ)所有制企業借鑒農村(cūn)聯産承包責任制而普遍推行的工(gōng)業企業改革舉措。根據性質不同，企業承包、租賃經營可分(fēn)爲企業内部承包、租賃經營和企業整體(tǐ)性承包、租賃經營。前者是指對企業内部的生(shēng)産經營單位實行承包或者租賃經營；後者是指對以整個企業爲标的實行承包或者租賃經營。這兩種經營管理類型均是通過合同的簽訂和實施來實現的。嚴格地講，所謂合法的“承包經營”和“租賃經營”分(fēn)别是“承包經營責任制”和“租賃經營責任制”的簡稱，是落實企業經營權的措施，借助于這種責任制所形成的企業所有者同實際經營者之間的債權關系，使國家所有權益得以實現。
涉及采礦權的承包與租賃經營，是以特定的礦産資(zī)源作爲核心資(zī)産或基于采礦權在礦山開(kāi)發經營中(zhōng)的主物(wù)權性質和地位，以及礦山企業通過采礦及銷售礦産品進行營利作爲生(shēng)産經營目标，圍繞采礦權以及土地使用權、廠房、機械設備甚至采礦巷道等資(zī)産和作爲人力資(zī)源的管理、技術人員(yuán)等在内的資(zī)源、資(zī)産等要素進行的整體(tǐ)經營活動。也就是說，基于礦業權的排他性及不可分(fēn)割的特點，涉及采礦權權利的礦山開(kāi)發經營包括承包、租賃經營尤其是租賃經營标的物(wù)的采礦權不得在不同的經營主體(tǐ)之間進行分(fēn)割。
煤礦托管是一(yī)種爲強化煤礦安全管理而采取的特殊的承包經營管理方式，《煤礦整體(tǐ)托管安全管理辦法（試行）》專門就實行煤礦托管的條件作出了嚴格限定：一(yī)是托管的整體(tǐ)性，托管針對煤礦的整個生(shēng)産系統和生(shēng)産活動，不得将采掘工(gōng)作面或者井巷維修作業作爲獨立工(gōng)程對外(wài)承包；二是承包方具有相應的煤礦生(shēng)産經營資(zī)質、符合相關标準要求；三是禁止二次托管、層層轉包；四是明确承包經營雙方的權利與義務，按規定落實安全生(shēng)産責任等。
實踐中(zhōng)承包經營還存在着部分(fēn)承包的情形，主要是指在礦産勘查開(kāi)發過程中(zhōng)的勞務承包和經營承包。所謂勞務承包，是指取得探礦權、采礦權的勘查單位或者礦山企業委托或者雇用具備勘查（勘察建設）、開(kāi)采資(zī)質的單位或者人員(yuán)在其勘查區塊、礦區範圍内實施勘查設計、施工(gōng)（建設）、采礦作業，并依約将開(kāi)拓的坑（巷）道工(gōng)程及采出的礦産品交回該礦山企業處置并獲取勞務報酬；所謂經營承包，一(yī)般是指作爲采礦權人的礦山企業按照協議将其采出的礦産品統一(yī)交由另一(yī)生(shēng)産企業進行加工(gōng)經營，并從中(zhōng)獲取利益分(fēn)成。但是，這兩種視爲合法的情形同樣不得違背探礦權、采礦權整體(tǐ)權利不可分(fēn)割的原則。
3.2 承包、租賃概念在礦業權範疇的誤用源于小(xiǎo)礦非法轉讓運營
20世紀90年代，由于法律制度不夠完善，一(yī)些礦山企業特别是個體(tǐ)私營小(xiǎo)礦取得采礦許可證後，爲了降低交易成本而規避礦業權轉讓審批和監管，自己不投資(zī)經營而以簽訂所謂的“承包合同”或者“租賃合同”方式，擅自将礦山轉與他人開(kāi)采經營，自己坐收“承包費”和“租賃費”之漁利。由于實際開(kāi)采經營方往往不具備采礦資(zī)質，隻求經濟利益而急功近利、管理不善，很難保證礦産資(zī)源得到合理開(kāi)發利用，安全與環保也缺乏保障。有的甚至層層多次轉包，不僅意在規避或脫離(lí)礦産資(zī)源開(kāi)發行政監管，而且通過減少投入、采富棄貧等短期行爲最大(dà)程度降低生(shēng)産成本，從而極易導緻資(zī)源破壞浪費、環境污染和安全生(shēng)産事故，而且擾亂了礦業市場秩序，成爲監督管理中(zhōng)的一(yī)大(dà)頑症，實踐中(zhōng)被管理部門視爲“以承包等方式擅自将采礦權轉給他人進行采礦”行爲，依據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法規規定按非法轉讓采礦權一(yī)并對轉讓、受讓雙方當事人進行嚴厲查處。礦産勘查因其工(gōng)作性質和利潤空間有限等因素影響，以“承包”“租賃”形式非法轉讓探礦權的情況并不突出，因此，“以承包、租賃之名非法轉讓礦業權”的礦業權多指采礦權。嚴格地說，單純的礦業權不能作爲承包經營的客體(tǐ)。所謂的“礦業權承包”應當稱作“礦山企業經營權的承包”。“礦業權租賃”實際上也應當是“礦山企業經營權的租賃”。
3.3 “礦業權承包”“礦業權租賃”違法行爲定性分(fēn)析
一(yī)是礦業權不可分(fēn)割。礦業權包括探礦權、采礦權，具有排他性，又(yòu)相當于民法物(wù)權中(zhōng)的所有權，具有較爲完整的物(wù)權權能，且礦産資(zī)源具有耗竭性緻使開(kāi)發利用後不能做到返還原物(wù)，因而具有權利轉移的完整性或不可分(fēn)割性。而承包、租賃均以所有權與經營權、管理權分(fēn)離(lí)爲前提，礦業權轉讓包括權利人名稱變更也要求履行行政審批程序。由此決定了探礦權、采礦權不适合以權利轉移形式進行承包、租賃經營。
二是勘查開(kāi)采有資(zī)質要求。如前所述，現行礦業權管理制度是按照投資(zī)權、勘查開(kāi)采資(zī)質、市場準入“三位一(yī)體(tǐ)”的權利結構進行設計和規定的，同時具備上述“三權”是經依法審批獲得探礦權、采礦權的前提，尤其是礦産勘查、開(kāi)采的風險性、專業性決定了從業資(zī)質的必要性，這是具備安全、環保生(shēng)産且合理開(kāi)發利用資(zī)源的基本條件。依照有關規定，勘查許可證、采礦許可證、安全生(shēng)産許可證、礦長資(zī)格證等證照是附屬于經過考核認證的特定主體(tǐ)，不能相互借用或者冒用，更不得轉讓。礦山承包、租賃合同中(zhōng)的承包方、租賃方通常沒有相關資(zī)質或者取得資(zī)質認定卻以礦業權人之名實施探采活動，既增加了安全隐患和實施監管的難度，也容易出現權利糾紛。
三是适用政策存誤。盡管《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資(zī)發〔2000〕309号）中(zhōng)規定礦業權可以作爲出租的标的物(wù)，但此規定不夠成熟，一(yī)直存有争議，既不切合礦業權的性質，也有悖于企業租賃經營行爲的基本原理，既不易操作又(yòu)缺乏理論支持，因而實踐中(zhōng)并無遵循實例。事實上，除個别條款偶作引據以外(wài)，該《暫行規定》出台多年來基本未付諸實施。
綜上，礦業權具有排他性和不可分(fēn)割性，礦産資(zī)源勘查、開(kāi)采行爲必須具備相應的資(zī)質條件和要求，由此決定了除前述的煤礦整體(tǐ)托管、勞務承包等幾種合法的情形以外(wài)，從本質上看，“礦業權承包”“礦業權租賃”尤其是“采礦權承包”“采礦權租賃”，即以“租賃”和“承包”之名，擅自将礦山轉與他人開(kāi)采經營而自己坐收“承包費”和“租賃費”的行爲，都是依約定在一(yī)定時間内憑采礦權對特定礦區範圍内的礦産資(zī)源進行開(kāi)采和銷售營利的行爲，因缺乏合法存在的空間而被認定爲非法轉讓礦業權行爲。當然，在實踐中(zhōng)，宜結合具體(tǐ)“租賃”和“承包”合同的内容對礦産勘查、開(kāi)采實際情況進行核實後進行準确定性。《高法解釋》直接認可“礦業權租賃、承包合同”的有效性而忽視了礦業權租賃、承包的概念混用及其不合法的本質，容易導緻非法行爲合法化而助長非法轉讓礦業權，加大(dà)礦政監管的難度，應盡早予以修正。
從完善礦業權管理制度角度看，在基于礦業權“三位一(yī)體(tǐ)”的權利結構确立“三權分(fēn)管”的礦業權管理新模式基礎上，實行放(fàng)寬物(wù)權性礦業權管理而從資(zī)源開(kāi)發利用、安全、環保等方面強化對勘查、采礦主體(tǐ)的資(zī)質及礦産開(kāi)發利用行爲的審查與監督管理，以此達到放(fàng)開(kāi)搞活資(zī)源資(zī)産、促進資(zī)源依法有序開(kāi)發利用的目标。
按照“權利－行爲”的對應關系，礦業權中(zhōng)的探礦權與礦産資(zī)源勘查行爲相對應。在勘查階段，勘查區塊範圍内礦産資(zī)源的有無或者數量多少以及品位性狀等尚未查明，資(zī)源價值也難以完全評估确定，而采礦權對應的采礦許可範圍内通常是勘查工(gōng)作已經完成、礦産資(zī)源已經探明并經專業機構評審和行政主管部門備案，由此證明具有相當數量、質量的資(zī)源和開(kāi)發利用價值。因此，不宜一(yī)概将礦業權作爲抵押物(wù),隻能将已探明資(zī)源儲量并可計算經濟價值的采礦權進行抵押擔保貸款。以資(zī)源儲量及價值尚未确定的探礦權作抵押，不符合金融機構的風險控制基本要求。史尚寬先生(shēng)認爲，設定礦山企業抵押，“以采礦權者爲限，惟有探礦權者不得爲之。蓋惟有探礦權，尚不成立礦業經營也。”僅将采礦權而排除探礦權作抵押擔保進行融資(zī)，這也是國際上實施礦業權資(zī)産管理和礦業融資(zī)的通行做法。
我(wǒ)國對抵押物(wù)登記采登記要件主義與登記公示主義相結合的立法原則。根據《擔保法》第41條和第42條有關規定，對無地上定着物(wù)的土地使用權、城市房地産或者鄉（鎮）、村(cūn)企業的廠房等建築物(wù)、林木、航空器、船舶、車(chē)輛、企業的設備和其他動産等财産進行抵押的，實行登記要件主義，即抵押合同自登記之日起生(shēng)效，以有關管理機關的登記日爲抵押合同生(shēng)效時間。
由于對礦業權物(wù)權性質研究不足和缺乏共識，當年《擔保法》未将礦業權抵押納入調整範圍。從物(wù)之性質角度尤其是采礦權與土地使用權之間的共性比較分(fēn)析，按照“礦業權視爲物(wù)權，适用關于不動産物(wù)權的一(yī)般性規定”原則，采礦權抵押宜參照無地上定着物(wù)的土地使用權、城市房地産相關規定而适用抵押登記要件主義，即非經登記管理機關批準或者登記，抵押合同不發生(shēng)效力。實行采礦權抵押登記要件主義，有利于實現采礦權資(zī)産融資(zī)風險控制和保障交易安全。
實踐中(zhōng)礦政管理部門采登記公示主義，即是否辦理登記，由當事人自己決定，惟經備案（登記）始發生(shēng)公信力，抵押雙方對标的物(wù)價值認定等“自行承擔全部責任”，登記管理機關主要對作爲抵押物(wù)的采礦權的真實性、合法性負責，并通過未經抵押權人同意不予辦理采礦權轉讓變更方式确保抵押權實現時權利的安全性。《高法解釋》關于“當事人僅以未經主管部門批準或者登記、備案爲由請求确認抵押合同無效的，人民法院不予支持”的規定，事實上是對此規定的确認。
關于登記要件主義的設定，主要是依據登記内容是否涉及國家權益、社會公共利益或者法律、行政法規的強制性規定，而對采礦權抵押登記采登記要件主義還是登記公示主義，則主要取決于對采礦權性質、内涵的定位及認識。若依現行礦業權制度設計所确立的物(wù)權、礦産資(zī)源開(kāi)采資(zī)質、采礦行爲準入“三位一(yī)體(tǐ)”的采礦權權利結構，宜采登記要件主義，需對抵押權人資(zī)質進行審核，并因抵押權實現處置采礦權而按采礦權轉讓要求進行實質性審查。在這種情況下(xià)，可以适用《高法解釋》第15條關于“當事人請求确認礦業權之抵押權自依法登記時設立的，人民法院應予支持”之規定。如僅将采礦權視爲物(wù)權而将礦産資(zī)源開(kāi)采資(zī)質、采礦行爲準入内容單歸于采礦行爲許可權範疇，則宜采登記公示主義，對采礦權抵押合同及與采礦權相關的證、費（繳納）情況等證明材料進行形式審查即可。在這種情況下(xià)，抵押權自當事人簽訂抵押合同之日起生(shēng)效而無需以抵押登記爲生(shēng)效條件，若當事人進行了登記，則抵押權可取得公信力、可以對抗第三人，否則不得對抗第三人。相較而言，後一(yī)種方式顯然更符合實行資(zī)源資(zī)産化管理、促進物(wù)權權利市場化流轉、支持礦業企業融資(zī)發展的客觀要求，但需通過立法對礦業權管理制度予以完善。
《高法解釋》第20條就越界勘查開(kāi)采尤其是越界開(kāi)采礦産資(zī)源問題作出了相關規定。越界開(kāi)采是指超越批準的礦區範圍開(kāi)采礦産資(zī)源、造成他人或者國家經濟損失的民事侵權行爲。依據《礦産資(zī)源法》第40條規定，越界開(kāi)采的，責令退回本礦區範圍内開(kāi)采、賠償損失，沒收越界開(kāi)采的礦産品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區範圍内開(kāi)采，造成礦産資(zī)源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關規定對直接責任人員(yuán)追究刑事責任。受計劃經濟年代礦業權無償取得、礦産資(zī)源無償開(kāi)采，尤其是以國營礦山企業爲采礦權主體(tǐ)立法背景的影響，以及行政司法手段的高效和人們對行政行爲的慣性依賴等因素作用，實踐中(zhōng)，發生(shēng)礦業權争議以及越界開(kāi)采等侵權糾紛後，行政機關往往直接介入進行調處或者作爲違法違規行爲進行依法查處，當事人也往往習慣于直接訴諸政府部門進行行政裁決或者申請行政複議，真正作爲民事侵權案向人民法院提起民事訴訟、尋求司法救濟的情況明顯偏少，而且由于這種傳統的行政管控手段相對單一(yī)、缺乏柔性而難以有效适用于各種不同的實際情況，又(yòu)因缺少對資(zī)源破壞價值進行鑒定評估的規範标準而使行政執法存在較大(dà)的自由裁量空間，因此維護國家和礦業權人的合法權益、懲治違法違規行爲的效果不佳，有必要建立同時适用尚未出讓或已設礦業權的礦産地資(zī)源權利保護的，以作爲民事侵權行爲實行民事救濟爲主、作爲違法行爲實施行政處罰爲輔的越界勘查開(kāi)采行爲防範和懲治制度與工(gōng)作機制。
在發生(shēng)民事權利争議或者他人妨害權利人行使礦業權時，權利人可以通過行使賠償請求權、請求加害人停止侵害、賠償損失以恢複其正常行使礦業權的狀态或者獲得相應的損害賠償。《高法解釋》第20條作出的因他人越界勘查開(kāi)采侵權礦業權人可以“請求侵權人承擔停止侵害、排除妨礙、返還财産、賠償損失等侵權責任的，人民法院應予支持”的規定，實際上就是将礦業權視爲用益物(wù)權，在确認探礦權、采礦權物(wù)權性質即具有相應的排他效力和追及效力的前提下(xià)，從司法救濟的角度明确了權利人的民事訴訟途徑。當事人既可以向侵權人提出并通過自行協商(shāng)解決，也可以向人民法院提起民事訴訟，請求侵權人停止侵害、排除妨礙，并承擔返還财産、賠償損失等侵權責任。具體(tǐ)而言，當探礦權、采礦權受到不法侵害時，探礦權人、采礦權人可以行使賠償請求權，要求侵權人停止侵害、排除妨礙、賠償損失，也可以通過提起民事訴訟來使自己的利益得到救濟。顯然，無論是從強化行政執法與依法查處違法行爲以打擊震懾越界開(kāi)采等違法違規行爲角度出發，還是從拓寬民事權利救濟渠道、全面保障礦業權人合法權利，通過司法解釋明确支持制止和懲戒非法越界開(kāi)采行爲、維護權利人合法權益角度出發，這都是一(yī)個重大(dà)進步，有利于解決我(wǒ)國法律對礦業權保護不夠全面有效、權利救濟手段比較單一(yī)、打擊防範非法采礦行爲手段不足等一(yī)系列問題，也有利于降低行政成本、減少行政訴訟以及強化執法監督，真正體(tǐ)現了行政執法與司法之間的有機銜接。
建立完善行政救濟與司法救濟相結合的模式包括行政法與民法一(yī)體(tǐ)化的礦業權裁決機制也勢在必行。在發生(shēng)越界開(kāi)采等侵權行爲時，在當事人之間協商(shāng)解決或者通過民事訴訟解決的過程中(zhōng)，行政主管部門應就證實礦業權權屬關系、礦區範圍界限等方面向司法機關提供必要的支持，還可以依當事人申請對礦業權争議作出行政裁決。對于非法采礦行爲涉嫌構成非法采礦罪或者破壞性采礦罪的，作爲受害人的礦業權人有權利也有義務向司法機關報案或者舉報，由司法機關依法追究刑事責任；有關行政管理部門發現違法事實後應當依法查處，構成犯罪的，應将案件移送公安機關。
對越界開(kāi)采行爲發生(shēng)的區域範圍爲未設礦業權的礦産地且造成國有礦産資(zī)源損失破壞的，在礦産資(zī)源行政管理部門依法查處的同時，按照統一(yī)行使全民所有自然資(zī)源資(zī)産所有者職責的要求，礦業權登記管理機關應當依照審批權限要求侵權人承擔損害賠償侵權責任，必要時可以提起民事公益訴訟。
需要指出的是，由于礦産勘查階段不允許采礦，依照持勘查許可證采礦即“以采代探”屬依法查處的違法行爲的有關規定，《高法解釋》第20條中(zhōng)關于“探礦權人請求侵權人返還越界開(kāi)采的礦産品及收益的除外(wài)”的表述有畫蛇添足之嫌，或會起到反面誤導作用。
經對《礦産資(zī)源法》第40條（針對越界開(kāi)采）和39條（針對無證開(kāi)采）規定進行分(fēn)析可見，20世紀八九十年代制定并修改的這部法律，存在未設礦業權的礦産地和設（礦業）權資(zī)源侵權處罰手段單一(yī)同質化問題，而且存在沒收違法所得（歸公）的行政處罰手段實際有損作爲受害人的礦業權人利益問題，反映出法律修改滞後以及重公權而輕私權保護的思維傾向。因此，将越界開(kāi)采問題首先作爲平等主體(tǐ)之間的民事侵權行爲而非原來的侵犯公權行爲，這本身就是一(yī)種進步。除非需要證明采礦權的合法性和核定界限範圍等需要行政機關介入外(wài)，原則上應首先作爲民事案件由當事人自行協商(shāng)解決或者通過提起民事訴訟由法院判決，這樣更有利于保護礦業權人的合法權益。
6 有關問題産生(shēng)的原因分(fēn)析
6.1 理論研究與創新不足，對一(yī)些基本問題尚未形成共識
由于對礦産資(zī)源管理制度缺乏系統性把握，對礦業權的概念及性質、礦業權出讓與行政許可之間的關系等基本問題認識不夠清晰，普遍存在将礦業權籠統地歸于準物(wù)權或者用益物(wù)權、以不動産登記方式套用礦業權審批登記并混淆“出讓”與“審批”之間的關系等現象。
6.2 法律法規明顯滞後，導緻礦業權糾紛裁判依據不足判斷不準
近年來，國内礦業市場日益活躍，礦業權及相關權利交易流轉頻繁，涉礦糾紛類訴訟案件明顯增多。以《礦産資(zī)源法》爲核心的礦政管理制度規定過于原則、可操作性不強，加之其因源于計劃經濟體(tǐ)制而明顯不适應市場化發展要求，體(tǐ)現出行政主導而市場調節方式與民事責任功能缺乏、偏重行政管控而弱化民事權利等特點。無論是礦産資(zī)源的多重屬性還是礦産資(zī)源所有權、礦業權公權與私權兼有的特征，都因未及時修訂《礦産資(zī)源法》及相關法規、完善相關制度而形成有效的應對之策，使多年來存在的制度調整内容與規範管理方式相對單一(yī)固化的模式得以延續，不僅常使行政管理陷于被動，也給法院裁判工(gōng)作帶來諸多難題和壓力。諸多情形的礦業糾紛難以研判裁處，司法機關久等無果而先于行政主管部門出台《高法解釋》作爲裁判依據，既值得稱許又(yòu)顯屬無奈。
6.3 司法機關對礦業權制度及管理實踐理解不夠到位
從《高法解釋》相關規定和司法判例來看，不少審判機關已經認識到礦業權相較于一(yī)般民事物(wù)權在設立、流轉、行使、消滅等方面所具有的特殊法律屬性，對突出礦業權的物(wù)權屬性、适當分(fēn)離(lí)礦業權的财産屬性和勘查開(kāi)采行爲行政許可屬性也有基本的認識，希冀通過審理礦業權糾紛案件達到依法保護礦業權流轉、維護市場秩序和交易安全、保障礦産資(zī)源合理開(kāi)發利用、促進資(zī)源節約與生(shēng)态環境保護的目的。但這也反映出由于缺乏對自然資(zī)源管理的專業背景而偏重于民法、行政法學理，對礦業權的認識仍不夠全面準确，對系統性的公私法平衡思維方式運用還不夠，尤其偏重于意思自治和契約自由的民法思維，習慣于對民事主體(tǐ)約定的合法性确認及相關權利的保護，卻往往忽視礦業權審批行爲的公法性質和法律法規的強制性規定，從而在維護國家權益與社會公益、交易秩序方面存在不足。
(1)結合礦業規律和市場規則，深化資(zī)源産業立法研究。在分(fēn)析并尊重市場經濟規則和礦業發展規律的基礎上，形成礦業權性質、内涵與相關權利體(tǐ)系的合理共識，進而建立基于物(wù)權、礦産資(zī)源勘查開(kāi)采資(zī)質、礦業市場準入“三權分(fēn)管”的模式，按照公權與私權有機結合、行政法與民法協調互動的原則，建立《物(wù)權法》與礦産資(zī)源法律法規之間的有效銜接，并充分(fēn)發揮促進産權保護與流動的民法功能對促進礦産資(zī)源合理開(kāi)發利用及資(zī)産化管理的改革目标，使礦業權市場更加充滿活力，推動礦業權管理更趨規範化和法制化。
(2)通過大(dà)量的個案分(fēn)析與抽象處理，推動制度完善。結合對《礦産資(zī)源法》及相關行政法規的全面修訂，同步對《高法解釋》進行修改完善，着重與礦業權審批登記、出讓轉讓、采礦權抵押登記（備案）、礦業權保護與救濟等方面的實體(tǐ)與程序性規定有效銜接，完善旨在維護國家資(zī)源所有權與保護礦業權人合法權益、促進礦業權流轉和資(zī)源合理開(kāi)發利用、安全環保的統一(yī)明确、合理公正的裁判規則，加強專業指導與培訓，解決全國各級法院對相關法律、法規的理解差異較大(dà)、裁判标準不一(yī)而産生(shēng)同類錯案等問題。
(3)進一(yī)步加強礦業領域行政立法，做好行政執法機構與司法機關之間的溝通協調。建立完善協調聯動工(gōng)作機制和以礦業權争議爲主的涉礦案件的訴訟程序，進一(yī)步明确行政、司法機關之間的職能界限與合作銜接關系。
(4)充分(fēn)發揮專業人員(yuán)作用，建立礦産資(zī)源損害價值評估鑒定與專家參與訴訟制度。在理論研讨與案件審理過程中(zhōng)，選用具有豐富礦政管理實踐經驗與相關立法執法經驗的專業人員(yuán)建立專家庫，充分(fēn)發揮其專業技術支撐作用，配合勘驗和檢查提供專業咨詢意見，爲裁判分(fēn)清礦業權資(zī)産、合理賠償等提供參考，增強審判工(gōng)作效率與司法公正。
(5)重視礦政管理人才培養和專業隊伍建設，提高整體(tǐ)素質。近年來，礦業法制建設明顯滞後，礦政管理改革壓力加大(dà)，礦産資(zī)源管理學術研究與司法領域同礦業市場經濟及實務管理嚴重脫節，礦政管理業務力量薄弱問題凸顯，亟待制定實施礦産資(zī)源管理專業人才教育、培訓與儲備戰略規劃，引導和推動社會力量共同關注、支持和參與礦業改革與發展。
劉欣（1971—），男，山東省濰坊市人，現于自然資(zī)源部礦業權管理司工(gōng)作，法學博士、經濟學博士後，多年從事礦産資(zī)源實務管理和理論研究，研究方向：環境資(zī)源保護法、人口資(zī)源與環境經濟學。
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