自然資(zī)源部法規司負責人：礦産資(zī)源管理将發生(shēng)重大(dà)變革

 

改革要點提示

●嚴格控制礦業權協議出讓，全面推進礦業權競争性出讓。主要是解決“暗箱操作”易滋生(shēng)腐敗問題，平等對待各類市場主體(tǐ)，更好地發揮市場在配置資(zī)源中(zhōng)的決定性作用。

 

●對砂石土等直接出讓采礦權的實行“淨礦出讓”，做好用地用海用林用林等審批事項的銜接。主要是解決原來批礦與批地等脫節問題，提高行政審批效果，但對礦業用地（包括尾礦庫）改革仍然沒有明确的說法。

 

●明确部和省級及以下(xià)自然資(zī)源主管部門管理權限。目前有的省強調“生(shēng)态優先”，将市級礦業權許可上收到省級，既不符合簡政放(fàng)權要求，也不符合礦産資(zī)源管理改革要求。

 

●開(kāi)放(fàng)油氣勘查開(kāi)采市場，淨資(zī)産不低于3億元的内外(wài)資(zī)公司，以後均有資(zī)格取得油氣礦業權。實行油氣探采合一(yī)制度。這對一(yī)些企業是個商(shāng)機。

 

●探礦權首次登記期限由此前的3年延長至5年，每次延續時間由原來的2年調整爲5年。這個需要相應修改《礦産資(zī)源勘查區塊登記管理辦法》（國務院第240号令）。

 

●改革礦産資(zī)源儲量分(fēn)類，将礦産資(zī)源勘查分(fēn)爲普查、詳查、勘探三個階段。将固體(tǐ)礦産簡化爲資(zī)源量和儲量兩類，資(zī)源量分(fēn)爲推斷資(zī)源量、控制資(zī)源量和探明資(zī)源量三級，儲量分(fēn)爲可信儲量和證實儲量兩級。油氣礦産分(fēn)爲資(zī)源量和地質儲量兩類，資(zī)源量不再分(fēn)級，地質儲量分(fēn)爲預測、控制、探明三級。這主要是爲最大(dà)化降低社會認知(zhī)的信息交易成本，直接體(tǐ)現“有沒有”“有多少”“可采多少”。企業可根據技術能力确定技術可采儲量，根據經營決策确實經濟可采儲量。

 

●取消礦産資(zī)源儲量登記事項，礦産資(zī)源儲量登記書内容納入評審備案管理，不再作爲礦業權登記要件，将評審備案結果作爲統計的依據。這主要是通過縮減辦理環節和事項，提高行政審批效率。

 

●不再對探礦權保留、變更礦種，探礦權和采礦權延續、轉讓、出讓，劃定礦區範圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資(zī)等環節由政府部門直接進行評審備案。縮減政府直接評審備案範圍，主要是爲了減輕礦業權人負擔，也有利于推動建立儲量評審市場服務體(tǐ)系。

 

●财政出資(zī)的勘查項目，不再新設探礦權，憑項目任務書開(kāi)展地質勘查工(gōng)作。原來的規定本就多餘，反而帶來很多麻煩。

 

 

推進礦産資(zī)源管理改革須轉變觀念

 

 

 

爲貫徹落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，針對多年來礦産資(zī)源管理中(zhōng)存在的突出問題，自然資(zī)源部印發了《關于推進礦産資(zī)源管理改革若幹事項的意見（試行）》,對建立和實施礦業權出讓制度、優化石油天然氣礦業權管理、改革礦産資(zī)源儲量分(fēn)類和管理方式等作出了一(yī)系列重大(dà)的制度創新，體(tǐ)現了礦業權管理理念的重大(dà)轉變。《意見》于2020年5月1日起正式施行。針對目前自然資(zī)源系統對《意見》存在的一(yī)些模糊認識，筆者認爲必須切實轉變觀念，才能把部黨組關于礦産資(zī)源管理改革的決策部署落到實處，并爲礦法修改積累實踐經驗。

 

 

須摒棄“出讓+審批”的礦業權出讓模式

 

《意見》的核心是全面推進礦業權競争性出讓。系統内一(yī)些人認爲，招标、拍賣、挂牌方式出讓礦業權并不是新鮮事物(wù)。早在2003年原國土資(zī)源部就印發了《探礦權采礦權招标拍賣挂牌管理辦法（試行）》（國土資(zī)發〔2003〕197号），2006年又(yòu)印發了《關于進一(yī)步規範礦業權出讓管理的通知(zhī)》（國土資(zī)發〔2006〕12号）。

實踐中(zhōng)，礦業權競争性出讓是如何操作的呢？先看一(yī)個實例。2010年前後，受原國土資(zī)源部委托，北方某省級國土資(zī)源部門招拍挂出讓了一(yī)個煤礦采礦權，某國有企業以70多億元競得了該采礦權。招拍挂結束後，該企業按競買結果支付了價款，申領采礦許可證時卻被告知(zhī)，需要先辦理項目立項、申請劃定礦區範圍、礦産資(zī)源開(kāi)發利用方案評審、環境影響評價等一(yī)系列前置手續。因爲前置手續辦理問題，一(yī)直到2017年初該企業仍未能取得該礦的采礦許可證，該企業支付了高額采礦權價款而長期無法進行采煤生(shēng)産，其間的财務成本就超過了10億元。聽(tīng)起來匪夷所思，但實質上是多年來自然資(zī)源系統把礦業權競争性出讓做成了簡單的“出讓+審批”。

此次《意見》提出的礦業權全面競争性出讓，并不是對2003年以來實施的礦業權分(fēn)類出讓制度的直接複制，而是要對礦業權出讓制度重新進行流程再造，切實維護礦業權人的合法權益。

一(yī)是礦業權出讓由自然資(zī)源主管部門主動啓動。出讓和審批是兩種完全不同的管理模式。審批由當事人申請而啓動，當事人不申請的，行政機關不能主動啓動，而出讓則是行政機關主動啓動。自然資(zī)源主管部門組織出讓礦業權，要根據礦産資(zī)源規劃和礦業權市場監測情況，結合地質調查等相關地質工(gōng)作成果，制訂科學可行的礦業權出讓方案。爲了增加出讓方案的科學性，在制訂過程中(zhōng)可以充分(fēn)聽(tīng)取社會投資(zī)主體(tǐ)的意見。

 

二是将“出讓+審批”調整爲“出讓+登記”。不再是将招标、拍賣、挂牌出讓礦業權與原有的礦業權審批登記程序物(wù)理疊加，即競得人與自然資(zī)源主管部門簽訂礦業權出讓合同後，僅獲得了申請礦業權的資(zī)格，仍需履行審批程序後，才能确定是否能夠取得礦業權。這種做法不符合基本的法理邏輯，對同一(yī)個礦業權不能既出讓又(yòu)審批。自然資(zī)源主管部門與競得人簽訂出讓合同，就意味着将礦業權授予競得人，之後辦理物(wù)權登記即可，無須再履行行政審批程序。

三是“出讓+登記”不等于放(fàng)棄政府監管。礦産資(zī)源勘查開(kāi)采活動具有很強的外(wài)部性特征，必須由政府進行必要監管。自然資(zī)源主管部門在拟定礦業權出讓方案時，應當将勘查開(kāi)采要求、探轉采要求等相關管制性要求和條件“一(yī)攬子”寫入礦業權出讓公告和合同，給予社會投資(zī)主體(tǐ)充分(fēn)的信息和預期。出讓礦業權後，自然資(zī)源主管部門應當依據合同約定的管制性要求，對礦業權人的勘查開(kāi)采活動進行監督管理。

 

 

必須全面推進“淨礦”出讓

 

 

 

實踐中(zhōng)，由于礦業權出讓與礦業用地用海制度不銜接，導緻一(yī)些礦山企業雖然獲得了礦業權，卻無法實際開(kāi)展勘查開(kāi)采活動。爲切實解決這一(yī)問題，《意見》把“淨礦”出讓确定爲改革的目标和方向，切實保障礦業權人的合法權益。

 

對于“淨礦”出讓，系統内一(yī)些人存在畏難情緒，認爲難以推進。筆者認爲，必須堅定“淨礦”出讓的改革方向，尊重地質工(gōng)作規律和客觀實際，根據不同情況設定不同的“淨礦”要求。

 

出讓探礦權的，由于在出讓時不可能确定勘查開(kāi)采用地用海的具體(tǐ)位置，因此不應要求在出讓時就同步辦理好用地用海手續。但滿足以下(xià)要求即可視爲實現了“淨礦”出讓：

 

一(yī)是權屬上的“幹淨”，即拟出讓區塊沒有權屬争議和糾紛；

二是規劃上的“幹淨”，即拟出讓區塊中(zhōng)沒有各類保護區、生(shēng)态紅線等禁止和限制區域，這些規劃條件既要考慮自然資(zī)源管理相關規劃，也要考慮環保、安全生(shēng)産等可能影響礦産資(zī)源勘查開(kāi)采實施的相關部門的規劃限制和政策限制；

三是要着眼于勘查、開(kāi)采全過程，切實保障勘查開(kāi)采作業用地用海，即出讓探礦權不僅要保障探礦權用地用海，也要保障探礦權将來轉爲采礦權後同樣能夠順利開(kāi)展工(gōng)作。要提前做好規劃銜接，預留好礦業用地用海指标，加快辦理用地用海審批手續。

 

直接出讓采礦權的，在出讓時礦區範圍和用地用海位置基本能夠确定，因此可以要求在出讓采礦權時一(yī)并出讓土地使用權、海域使用權或者同步辦理用地用海手續。

“淨礦”的程度，除了要保證權屬和規劃上的“幹淨”外(wài)，還要區分(fēn)不同礦種的複雜程度，确定出讓采礦權時是一(yī)并出讓土地使用權、海域使用權，還是同步辦理用地用海手續。同步辦理用地用海手續的，要盡可能縮短辦理時限和簡化辦理條件，保障礦業權人在取得采礦權後能夠盡快取得用地用海權利，順利開(kāi)展工(gōng)作。

 

2019年12月，自然資(zī)源部印發實施的《自然資(zī)源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一(yī)”招拍挂出讓的通知(zhī)》（自然資(zī)規〔2019〕5号），就是一(yī)并出讓海砂采礦權和海域使用權的有益探索，實現了精簡、優化海砂采礦權和海域使用權出讓環節和辦事流程的改革目标。

 

此外(wài)，推進“淨礦”出讓，需要在現行法律制度框架下(xià)進一(yī)步拓展用地用海的方式，積極探索礦業權人通過租賃等多種方式使用勘查開(kāi)采礦産資(zī)源所需的土地和海域。

 

 

同一(yī)礦種出讓登記實行同級管理

 

 

現行的礦業權出讓權限，按照礦産資(zī)源儲量規模、面積、礦種等多種标準劃分(fēn)，同一(yī)礦種探礦權、采礦權審批權限不一(yī)緻，探礦權、采礦權審批權限随着儲量的變化也在不斷變化，既不利于提高管理效率，也使部省兩級的發證權限和責任始終處于不确定狀态，給處理礦業權争議帶來了極大(dà)的困難。針對這一(yī)問題，《意見》在調整礦業權出讓管理權限的同時，實行同一(yī)礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理。

 

今後，自然資(zī)源部負責石油、烴類天然氣等14種重要戰略性礦産的探礦權采礦權出讓登記；戰略性礦産中(zhōng)的大(dà)宗礦産，由省級自然資(zī)源主管部門負責；其他礦種由省級及以下(xià)自然資(zī)源主管部門負責。也就是說，今後凡是由部負責出讓探礦權的礦種，無論儲量發生(shēng)多大(dà)的變化，采礦權出讓也由部負責，不再根據儲量的變化調整部省的出讓權限。《意見》明确了部省兩級出讓權限的劃分(fēn)，把省及以下(xià)出讓權限的劃分(fēn)交由省級自然資(zī)源主管部門确定。省級自然資(zī)源主管部門應結合本省礦産資(zī)源勘查開(kāi)發實際和行政管理能力，盡快明确省級及以下(xià)自然資(zī)源主管部門的出讓登記權限。同時，部将對近年來發布的涉及探礦權采礦權出讓權限劃分(fēn)的規章和規範性文件進行全面清理。凡是與《意見》不一(yī)緻的，要堅決廢止，避免因文件沖突引發新的行政複議和行政訴訟。

 

 

全面推行油氣探采合一(yī)制度

 

 

現行礦法對油氣探礦權、采礦權規定了試采和滾動勘探開(kāi)發的制度。從實踐過程看，由于試采期限過短（一(yī)般爲1年），企業難以在試采期間及時辦理采礦權審批登記手續，造成了大(dà)量的以探代采、無證開(kāi)采的違法行爲。爲切實解決這一(yī)問題，《意見》規定了油氣探采合一(yī)制度，即油氣探礦權人發現可供開(kāi)采的油氣資(zī)源的，在報告有登記權限的自然資(zī)源主管部門後即可進行開(kāi)采。進行開(kāi)采的油氣探礦權人應當在5年内簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。這是根據油氣勘查開(kāi)采的技術邏輯作出的重大(dà)制度創新。

 

與固體(tǐ)礦産勘查、開(kāi)采兩個階段截然分(fēn)開(kāi)不同，油氣礦産資(zī)源勘查開(kāi)采的階段劃分(fēn)相對模糊，一(yī)般而言找到油氣後馬上就能開(kāi)采。但這并不等于油氣勘查開(kāi)采就是一(yī)個階段，甚至是一(yī)個權利。油氣勘查開(kāi)采活動還是能夠明顯區别出勘查和開(kāi)采，兩個階段的管理要求也是明顯不同的。在勘查向開(kāi)采轉換的階段則與固體(tǐ)礦産有明顯的區别，即找到油氣後馬上就能開(kāi)采。實行油氣探采合一(yī)制度使得油氣探礦權人有了更加明确的權利預期。值得注意的是，賦予油氣探礦權人特殊的開(kāi)采權利并不是沒有任何的限制。由于勘查工(gōng)作和開(kāi)采工(gōng)作的管理要求不同，自然資(zī)源主管部門應當在油氣探礦權出讓時，将油氣探采合一(yī)的相關管理要求，特别是如何遵守環境保護、安全生(shēng)産以及及時辦理采礦權等相關要求納入出讓合同，約束油氣礦業權人依法依約開(kāi)展勘查開(kāi)采活動。

 

 

不得爲财政出資(zī)勘查項目設定探礦權

 

 

我(wǒ)國礦産資(zī)源屬于國家所有。新中(zhōng)國成立以來，國家投入了大(dà)量财政資(zī)金支持礦産資(zī)源勘查工(gōng)作。爲了保障國家财政出資(zī)的礦産資(zī)源勘查活動順利實施，多年以來，按照社會投資(zī)主體(tǐ)的管理方式，國家财政出資(zī)的勘查活動也登記了探礦權，這種做法明顯不符合礦法及《物(wù)權法》關于探礦權采礦權是物(wù)權的規定。《意見》明确，中(zhōng)央或地方财政出資(zī)勘查項目，不再新設置探礦權。今後，各級自然資(zī)源主管部門都不得再爲财政出資(zī)勘查項目設定探礦權。《意見》實施前已經設定的探礦權，也要在探礦權到期後盡快注銷。

 

 

《意見》的實施對礦法修改意義重大(dà)

 

現行《礦産資(zī)源法》是計劃經濟時期出台的，雖然于1996年進行修改，但其主要制度并未作大(dà)的調整，已不能完全适應建設社會主義市場經濟體(tǐ)系和建設生(shēng)态文明的要求。

《意見》确立的以全面推進礦業權競争性出讓爲核心的礦産資(zī)源管理制度，屬于在現行礦法規定之外(wài)的增量改革，其目的是進一(yī)步發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的基礎性地位，平衡好礦産資(zī)源開(kāi)發利用與生(shēng)态環境保護的關系。2018年，礦法修改列入十三屆全國人大(dà)常委會立法規劃。自然資(zī)源部高度重視礦法修改工(gōng)作，在深入研究、廣泛征求意見的基礎上，形成了《礦産資(zī)源法（修訂草案）》（送審稿）。《意見》關于全面推進礦業權競争出讓、“淨礦”出讓、油氣探采合一(yī)等相關規定，與《礦産資(zī)源法》修改思路是完全一(yī)緻的。因此，《意見》的實施對礦法修改意義重大(dà)。全系統要進一(yī)步轉變觀念，認真做好《意見》的貫徹實施工(gōng)作，爲礦法修改奠定實踐基礎。同時，在實施《意見》的過程中(zhōng)，有一(yī)些問題可能還需要更加深入的研究和實踐探索，逐步形成更加符合新時代要求的礦業權管理制度體(tǐ)系。

 

 

（注：作者系自然資(zī)源部法規司司長）

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