第十三屆全國人大(dà)常委會第十二次會議審議通過《中(zhōng)華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規劃體(tǐ)系。經依法批準的國土空間規劃是各類開(kāi)發、保護和建設活動的基本依據。爲了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明确：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體(tǐ)規劃和和城鄉規劃。同時在附則中(zhōng)增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體(tǐ)規劃和城鄉規劃繼續執行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉規劃法》都是有效法律。
随着國土空間規劃體(tǐ)系的建立和實施，土地利用總體(tǐ)規劃和城鄉規劃将不再單獨編制和審批，最終将被國土空間規劃所取代。
過去(qù)的空間規劃類型很多，同時各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。如圖：
根據自然資(zī)源部于2019年5月23日發布《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于建立國土空間規劃體(tǐ)系并監督實施的若幹意見》，國土空間規劃是國家空間發展的指南(nán)、可持續發展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發保護建設活動的基本依據。建立國家空間規劃體(tǐ)系并監督實施，将主體(tǐ)功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合爲統一(yī)的國土空間規劃，實現“多規合一(yī)”。
國土空間規劃的重要性不言而喻。做土地片區園區開(kāi)發乃至房地産開(kāi)發，要拿地，要在土地上規劃項目，不能不知(zhī)國土空間規劃。但在實務中(zhōng)，我(wǒ)們發現，有關領導和從業人員(yuán)對此概念比較模糊，很多界限并不清楚。爲此，我(wǒ)們專門撰寫了這篇《國土空間規劃基本知(zhī)識》，希望用邏輯清晰的語言，使大(dà)家一(yī)文了解國土空間規劃。
一(yī)、國土空間規劃體(tǐ)系總體(tǐ)框架
總體(tǐ)規劃強調的是規劃的綜合性，是對一(yī)定區域，如行政全域範圍涉及的國土空間保護、開(kāi)發、利用、修複做全局性安排。
對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開(kāi)發、利用、修複的政策和總綱。
由自然資(zī)源部會同相關部門組織标注，由黨中(zhōng)央、國務院審定後印發。側重戰略性
由省級政府組織編制，經同級人大(dà)常委會審議後報國務院審批。側重協調性。
對上級規劃要求的細化落實和具體(tǐ)安排。可因地制宜，将市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制；也可以幾個鄉鎮爲單元編制，由當地人民政府組織編制。側重實施性。
相關的專項規劃強調的是專門性，一(yī)般是由自然資(zī)源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特别是對特定的區域或者流域，爲體(tǐ)現特定功能對空間開(kāi)發保護利用作出的專門性安排。
相關專項規劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。
海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區或流域地國土空間規劃，由所在區域或上一(yī)級政府自然主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。
交通、能源、水利等涉及空間利用的某一(yī)領域專項規劃，由相關部門組織編制。
詳細規劃是開(kāi)展國土空間開(kāi)發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。這次特别明确，在城鎮開(kāi)發邊界外(wài)，将村(cūn)莊規劃作爲詳細規劃，進一(yī)步規範了村(cūn)莊規劃。
詳細規劃強調實施性，一(yī)般是在市縣以下(xià)組織編制，是對具體(tǐ)地塊用途和開(kāi)發強度等作出的實施性安排。
城鎮開(kāi)發邊界外(wài)的鄉村(cūn)地區，以一(yī)個或幾個行政村(cūn)爲單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一(yī)”的實用性村(cūn)莊規劃，作爲詳細規劃，報上一(yī)級人民政府審批。
城鎮開(kāi)發邊界内，由市縣自然資(zī)源主管部門組織編制詳細規劃，報同級政府審批。
關于新的國土空間規劃和現有規劃的銜接工(gōng)作，在協調性與一(yī)緻性的處理過程中(zhōng)，有四個不得突破：
①不得突破土地利用總體(tǐ)規劃确定的耕地保有量等約束性指标；
②不得突破已經确定的生(shēng)态保護紅線和永久基本農田控制線；
③不得突破城市、鎮的總體(tǐ)規劃所确定的禁止建設區等規劃強制性的内容；
④不得突破新的國土空間規劃提出的一(yī)些新的管理要求。
《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于建立國土空間規劃體(tǐ)系并監督實施的若幹意見》明确要求，要解決規劃審批周期過長的問題，大(dà)幅壓縮規劃審批時間。主要有四個方面：
第一(yī)，減少報國務院審批總體(tǐ)規劃的城市數量
過去(qù)土地利用總體(tǐ)規劃和城市規劃報國務院審批的城市，分(fēn)别是106個和108個，其中(zhōng)31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下(xià)的主要是按城市規模來确定的。
這次要體(tǐ)現地方對規劃的自主權，主要是落實國家的控制性指标和管控邊界。國務院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一(yī)共是36個城市，其他指定城市要大(dà)大(dà)減少，初步設想的名單大(dà)概在50個以下(xià)，在審批數量上要減少一(yī)半。
《若幹意見》明确指出管什麽批什麽，上一(yī)級政府審查下(xià)一(yī)級政府的規劃，要明确上一(yī)級政府對下(xià)一(yī)級政府規劃有什麽要求，從技術性審查轉換到控制性審查。重點審查發展目标、約束性指标、管控邊界、相鄰關系四個方面，審查内容會大(dà)大(dà)減少。初步設想是把報國務院審批總體(tǐ)規劃審查時間盡量控制在90天内。
就是在規劃成果正式上報前的一(yī)個中(zhōng)間審查環節，減少重複性的審查，取消這個環節也可以壓縮時間。
第四， 對于市縣一(yī)級不是報國務院批準的城市審查内容和程序，由省一(yī)級人民政府根據自身的實際情況來确定。
資(zī)料參考：李顯東 孟磊《中(zhōng)華人民共和國土地管理法适用指南(nán)與案例釋義》
2019年7月18日，自然資(zī)源部辦公廳印發《關于開(kāi)展國土空間規劃“一(yī)張圖”建設和現狀評估工(gōng)作的通知(zhī)》，明确依托國土空間基礎信息平台，全面開(kāi)展國土空間規劃“一(yī)張圖”建設和市縣國土空間開(kāi)發保護現狀評估工(gōng)作。
各地應以第三次全國國土調查成果爲基礎，整合規劃編制所需的空間關聯現狀數據和信息，形成坐标一(yī)緻、邊界吻合、上下(xià)貫通的一(yī)張底圖，用于支撐國土空間規劃編制
省、市、縣各級應抓緊建設國土空間基礎信息平台，并與國家級平台對接，實現縱向聯通，同時推進與其他相關部門信息平台的橫向聯通和數據共享。基于平台，建設從國家到市縣級的國土空間規劃“一(yī)張圖”實施監督信息系統，開(kāi)展國土空間規劃動态監測評估預警。
Step3—疊加各級各類規劃成果，構建國土空間規劃“一(yī)張圖”
各地自然資(zī)源主管部門在推進省級國土空間規劃和市縣國土空間總體(tǐ)規劃編制中(zhōng)，應及時将批準的規劃成果向本級平台入庫，作爲詳細規劃和相關專項規劃編制和審批的基礎和依據。經核對和審批的詳細規劃和相關專項規劃成果由自然資(zī)源主管部門整合疊加後，形成以一(yī)張地圖爲基礎，可層層疊加打開(kāi)的國土空間規劃“一(yī)張圖”，爲統一(yī)國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供支撐。
“三區三線”：是根據城鎮空間、農業空間、生(shēng)态空間三種類型的空間，分(fēn)别對應劃定的城鎮開(kāi)發邊界、永久基本農田保護紅線、生(shēng)态保護紅線三條控制線。
三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資(zī)源保護的核心區域，又(yòu)不像城鎮開(kāi)發邊界那樣，是承載開(kāi)發建設項目落地的主要空間載體(tǐ)，所以管控要求和劃定方法彈性比較大(dà)。在三類空間劃定中(zhōng)，需要根據各地區保護重點和發展側重，對指标進行細化設定，要形成更加符合地方實際的三類空間。
城市開(kāi)發邊界是根據地形地貌、自然生(shēng)态、環境容量和基本農田等因素劃定的，可進行城市開(kāi)發建設和禁止進行城市開(kāi)發建設的區域之間的空間界線，是允許城市建設用地拓展的最大(dà)邊界。城市開(kāi)發建設用地與非開(kāi)發建設用地的分(fēn)界線，是控制城市無序蔓延而采取的一(yī)種技術手段和政策措施。通過劃定城市開(kāi)發邊界，有利于踐行生(shēng)态文明理念，加強生(shēng)态環境保育和建設；有利于避免出現大(dà)城市無限擴張、中(zhōng)小(xiǎo)城市無序發展，合理配置空間資(zī)源；有利于優化城市空間結構，合理布局城市功能用地；有利于引導地方政府盤活城市用地存量，節約集約用地。
城鎮開(kāi)發邊界指的是中(zhōng)心城區的邊界而不是市轄區的邊界。
根據《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知(zhī)》（國土資(zī)規[2018]1号），堅持農業農村(cūn)優先發展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制服，以守住永久基本農田控制線爲目标，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制爲重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，逐步構建形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。
根據中(zhōng)共中(zhōng)央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生(shēng)态保護紅線的若幹意見》（廳字[2017]2号），以改善生(shēng)态環境質量爲核心，以保障和維護生(shēng)态功能爲主線，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定并嚴守生(shēng)态保護紅線，實現一(yī)條紅線管控重要生(shēng)态空間，确保生(shēng)态功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生(shēng)态安全，促進經濟社會可持續發展。
《生(shēng)态保護紅線劃定指南(nán)》（環辦生(shēng)态[2017]48号），生(shēng)态保護紅線原則上按禁止開(kāi)發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體(tǐ)功能定位的各類開(kāi)發活動，嚴禁任意該改變用途，确保生(shēng)态功能不降低、面積不減少、性質不改變。因國家重大(dà)基礎設施、重大(dà)民生(shēng)保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見後，報國務院批準。
國土空間用途管制是指在國土空間規劃确定空間用途及開(kāi)發利用限制條件（詳細規劃爲主）的基礎上，在國土空間開(kāi)發利用許可、用途變更審批和開(kāi)發利用監管等環節，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監管。
國土空間用途管制本質是對基于土地發展權的空間管制。
我(wǒ)國現行兩級土地發展權，一(yī)級是上級政府對下(xià)級區域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規劃許可。
一(yī)級土地發展權控制下(xià)的空間管制規劃，主要體(tǐ)現國家與地方，上級與下(xià)級政府的關系乃至博弈過程，都是責任規劃。
二級土地發展權，既有權益規劃也有責任規劃，詳細規劃體(tǐ)現權益規劃思想。
資(zī)料來源：林堅，土地發展權、空間管制與規劃協同；同濟規劃TJUPDI
國土空間用途管制的變更
進行土地片區開(kāi)發，首先得明白(bái)土地性質，明确當地規劃，是否啓用國土空間規劃體(tǐ)系，才能合法合規開(kāi)展後續工(gōng)作，了解學習國土空間規劃相關知(zhī)識，是項目發展的前提和基礎。
鑒于目前仍處于國土空間規劃與土地總規、控規并行階段，這裏也将現行土地總規、控規、修規、概念性規劃的内容及相互關系列示如下(xià)，有利于增強大(dà)家對于土地規劃的了解：
總體(tǐ)規劃到控制性詳細規劃然後到修建性詳細規劃，其實是由宏觀到微觀、由淺到深的過程。
下(xià)圖：總規、控規、修規、概念性規劃之間的關系圖
是全國或者某一(yī)地區經濟、社會發展的總體(tǐ)綱要，是具有戰略意義的指導性文件。國民經濟和社會發展規劃統籌安排和指導全國或某一(yī)地區的社會、經濟、文化建設工(gōng)作。
總規，全稱城市總體(tǐ)規劃，是指當地政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資(zī)源條件、曆史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，爲确定城市的規模和發展方向，協調城市空間布局等所作的一(yī)定期限内的綜合部署和具體(tǐ)安排。
城市總體(tǐ)規劃是城市規劃編制工(gōng)作的第一(yī)階段，也是城市建設和管理的依據。
簡單說就是政府根據未來的發展，對未開(kāi)發的區域做的總體(tǐ)規劃，如下(xià)圖所示，根據色塊的不同，土地性質和用途不同。如黃色是居住用地，紅色商(shāng)務金融用地，可看下(xià)面詳細的圖例：
是指在城市總體(tǐ)規劃的基礎上，對局部地區的土地利用、人口分(fēn)布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面所作的進一(yī)步安排。
以城市城市總體(tǐ)規劃或分(fēn)區規劃爲依據，确定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指标、道路和工(gōng)程管線控制性位置以及空間環境控制的規劃要求。
(一(yī))總則：制定詳細規劃的依據和原則，主管部門和管理權限；
3.建築物(wù)後退道路紅線距離(lí)的規定；
(三)地塊劃分(fēn)以及各地塊的使用性質、詳細規劃控制原則、規劃設計要求；
(四)各地塊控制指标一(yī)覽表：詳細規劃控制指标分(fēn)爲規定性和指導性兩類。前者是必須遵照執行的，後者是參照執行的。
1.詳細規劃指标一(yī)般爲以下(xià)各項：
(7)停車(chē)泊位及其他需要配置的公用設施。
是以城市總體(tǐ)規劃、分(fēn)區規劃或控制性詳細規劃爲依據，制訂用以指導各項建築和工(gōng)程設施的設計和施工(gōng)的規劃設計。是城市詳細規劃的一(yī)種。
（一(yī)）修建性詳細規劃文件爲規劃設計說明書；
8、主要技術經濟指标，一(yī)般應包括以下(xià)各項：
（二）修建性詳細規劃圖包括：規劃地區現狀圖、規劃總平面圖、各項專業規劃圖、豎向規劃圖、反映規劃
介于發展規劃和建設規劃之間的一(yī)種新的提法，傾向于勾勒在最佳狀态下(xià)能達到的理想藍(lán)圖。它強調思路的創新性、前瞻性和指導性（未列入規劃體(tǐ)系中(zhōng)）。概念性規劃在國外(wài)比較常見，它不是規劃層次系列中(zhōng)的某一(yī)層次，而是在任何一(yī)個層次均可進行概念規劃。
但是，由于概念規劃側重于發展方向和各學科的綜合平衡，而不是做出詳細的規劃設計，因此多出現于城市的、社區的或局部地帶的層面和規劃範圍。與總規相比，概念規劃強調内容簡化，區分(fēn)輕重緩急，注重長遠效益和整體(tǐ)效益。
概念規劃提供的是客觀的全局性的發展政策與設想，在微觀層面（具體(tǐ)操作層面）具有不确定性、模糊性和靈活性的特點，微觀層面的内容可根據環境的變化及時調整。
規劃紅線 一(yī)般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建築紅線，對“紅線”的管理體(tǐ)現在...
七線：紅線、綠線、藍(lán)線、紫線、黑線、橙線和黃線
“紅線”是指道路用地與其它建設用地分(fēn)界線，紅線與建築控制線之間還有可能存在綠線，黃線等；
“綠線”是規劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環城綠地等；
“藍(lán)線”規定城市水面，主要包括河流、湖泊及護堤；
規劃紅線/
一(yī)般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建築紅線，對“紅線”的管理體(tǐ)現在對容積率、建設密度和建設高度等的規劃管理。
規劃綠線/
是指城市各類綠地範圍的控制線。按建設部出台的《城市綠線管理辦法》規定，綠線内的土地隻準用于綠化建設，除國家重點建設等特殊用地外(wài)，不得改爲他用。
規劃藍(lán)線/
一(yī)般稱河道藍(lán)線，是指水域保護區，即城市各級河、渠道用地規劃控制線，包括河道水體(tǐ)的寬度、兩側綠化帶以及清淤路。根據河道性質的不同，城市河道的藍(lán)線控制也不一(yī)樣。
一(yī)般稱“電力走廊”，指城市電力的用地規劃控制線。建築控制線原則上在電力規劃黑線以外(wài)，建築物(wù)任何部分(fēn)不得突入電力規劃黑線範圍内。
1、道路規劃紅線：一(yī)般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。
2、河道規劃藍(lán)線：一(yī)般稱河道藍(lán)線，指城市各級河、渠道用地規劃控制線。
3、綠地規劃綠線：一(yī)般稱綠線，指城市各級綠地用地規劃控制線。
4、電力規劃黑線：一(yī)般稱電力走廊，指城市電力線路用地規劃控制線。
5、文物(wù)保護規劃紫線：指核定爲文物(wù)保護單位或建築保護單位用地及其周圍進行規劃保護的規劃控制線。
6、建築控制線：指根據城市規劃需要确定的建築物(wù)可建範圍的控制線。
7、建築紅線：指經規劃确定的建築物(wù)基底位置的控制線。
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