礦老闆如何保障礦開(kāi)在自然保護區的權益？

我(wǒ)國的自然保護區建設在取得成效的同時，也存在很多問題。有的保護區劃定的不夠科學，很多地方爲争取上級财政補貼，在沒有經過科學論證的情況下(xià)，随意申請劃定自然保護區；有的因爲各種創建活動，過分(fēn)追求保護區面積的增加等。這些問題的存在，導緻部分(fēn)自然保護區目前仍然存在保護區邊界範圍不清楚和功能規劃分(fēn)區不明确的問題，這和探礦權、采礦權退出自然保護區息息相關。因爲探礦權采礦權退出自然保護區必須界定兩個問題：一(yī)是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區範圍内，二是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區的核心區和緩沖區範圍内。

一(yī)是自然保護區的邊界範圍不清楚。根據《自然保護區條例》規定，“自然保護區的範圍和界線由批準建立自然保護區的人民政府确定，并标明區界，予以公告。”

但實踐中(zhōng)，基于當時申請劃定自然保護區的不科學，管理上的粗放(fàng)和混亂，特别是土地權屬的矛盾，導緻相當部分(fēn)自然保護區在建立時沒有明确的坐标，自然保護區的邊界範圍并不清楚。

如果自然保護區的邊界範圍不清楚，直接導緻如何認定探礦權和采礦權是否在自然保護區範圍内這個問題的出現。如果不能确認探礦權采礦權在自然保護區範圍内，就不能适用自然保護區的相關規定，要求探礦權采礦權退出就缺乏充足的法律依據。

二是自然保護區的功能分(fēn)區不明确。按照《自然保護區條例》的規定，自然保護區可以分(fēn)爲核心區、緩沖區和實驗區。不同的功能分(fēn)區保護力度是不一(yī)樣的，其中(zhōng)核心區和緩沖區内範圍内不允許建設任何生(shēng)産設施，嚴格控制人類活動，實驗區範圍則允許有一(yī)定的生(shēng)産設施和建設項目。

但實踐中(zhōng)我(wǒ)國已有的自然保護區還有相當比例沒有明确劃分(fēn)功能區。根據十部門57号文件，要求探礦權采礦權必須退出的是自然保護區的核心區和緩沖區。所以，判斷探礦權采礦權是否處于核心區和緩沖區就非常關鍵，如果自然保護區沒有劃定核心區和緩沖區，那麽認定探礦權采礦權必須退出也是存在争議的。

無論是目前自然保護區的法律政策還是礦産開(kāi)發的實際需要，對探礦權采礦權退出自然保護區都應該區别對待，切不可搞“一(yī)刀切”的政策。無數次曆史經驗證明，“一(yī)刀切”、“層層加碼”的政策往往是矯枉過正，用力過頭，無法達到自然保護區和礦産資(zī)源開(kāi)發的利益平衡，無法實現保護生(shēng)态環境的初衷。

根據《自然保護區條例》的規定，禁止在自然保護區内開(kāi)礦、采石、挖沙等行爲，從礦産資(zī)源開(kāi)發利用的角度，可以看出所禁止的是采礦行爲，并沒有禁止探礦行爲。

《自然保護區條例》第二十七條規定，進入自然保護區核心區的科學研究觀測、調查活動應當經自然保護區行政主管部門批準。所以，進入自然保護區的核心區的公益性、基礎性地質調查活動，也應當得到自然保護區行政主管部門的批準。但在辦理審批手續時，應當通過環境影響評價的程序，來評估地質調查活動對環境造成的影響。

而對采礦權退出自然保護區，可通過兩種途徑，一(yī)、對邊界範圍和功能分(fēn)區明确的自然保護區，所有礦業權可一(yī)律退出。二、而對邊界範圍和功能分(fēn)區不明确，甚至盲目追求“高大(dà)上”且沒有保護功能的自然保護區，則可以通過調整自然保護區範圍的方式使部分(fēn)采礦權合法化，從而達到“退出”的目的。

前文提到，截止到2015年，我(wǒ)國自然保護區保護面積達到14702.8萬公頃，約占整個國土面積的14.8%。礦産資(zī)源的賦存地也多在崇山峻嶺、奇峰險川之間，和設定的自然保護區的範圍多有重疊。環境保護屬于公共利益，“環保優先”是一(yī)個普遍的原則，任何以犧牲環境保護爲代價的經濟發展都是不可取的。

但我(wǒ)們也必須認識到，礦産資(zī)源開(kāi)發利用不僅僅涉及礦業權人的利益。礦産資(zī)源及能源安全是國家安全的重要組成部分(fēn)，關系一(yī)國的經濟安全和社會穩定。目前世界上很多國家都将保障礦産資(zī)源安全作爲國家資(zī)源戰略的首要目标。我(wǒ)國政府也明确提出到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體(tǐ)系，能源自給能力保持在85%左右。

所以，涉及到礦産資(zī)源開(kāi)發利用問題時，應當采取“兩害相權取其輕”的基本思路，合理評估自然環境生(shēng)态系統保護和礦産資(zī)源開(kāi)發的利益平衡。特别是針對原來自然保護區設定不科學，保護對象、保護等級和保護區劃定範圍沒有經過科學論證的，應當經過重新科學論證、合理劃定；對涉及戰略性礦産資(zī)源勘查開(kāi)采的，保護區能夠縮小(xiǎo)範圍或者異地補劃面積的，應當調整保護區的範圍，爲礦産資(zī)源開(kāi)發做好鋪墊。

自然保護區的調整是有法律和政策依據的。《自然保護區條例》第十五條第一(yī)款規定：“自然保護區的撤銷及其性質、範圍、界線的調整或者改變，應當經原批準建立自然保護區的人民政府批準。”

2013年國務院印發的《國家級自然保護區調整管理規定》中(zhōng)明确，國家級自然保護區調整包括的範圍調整、功能區調整及更改名稱，并規定了自然保護區調整的條件、程序和審批等内容。北京、青海、陝西等多個省份也出台了相關規定。

在前述情形均排除的情況下(xià)，自然保護區的核心區和緩沖區的采礦權，必須關停退出，涉及政府補償的，應當給予公平合理的補償。

探礦權采礦權退出自然保護區的補償問題，既有理論依據支撐，也有法律政策的保護。

“信賴保護原則”是自然保護區内合法探礦權采礦權退出獲得補償的重要理論依據。信賴保護原則是行政法中(zhōng)最爲重要的原則，屬于行政法領域的“帝王條款”。具體(tǐ)是指行政相對人基于對行政主體(tǐ)的授益性、合意性、指導性等行政行爲的信賴而産生(shēng)的值得保護的利益，這種行爲不得随意撤銷或者變更，否則應對行政相對人的合法利益給予補償。因爲行政行爲具有确定力和公信力，所以政府要遵循基本的誠信原則，不得随意撤銷或者變更原來生(shēng)效的行政行爲，确需撤銷或改變行政行爲的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

從現有的法律政策來看，我(wǒ)國已經在較爲廣泛的領域建立了行政補償制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資(zī)源利用等方面都有行政補償的法律制度。《物(wù)權法》第一(yī)百二十三條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”

《行政許可法》第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生(shēng)效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生(shēng)重大(dà)變化的，爲了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生(shēng)效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成财産損失的，行政機關應當依法給予補償。”這是行政信賴利益保護原則的重要體(tǐ)現，也是探礦權采礦權退出自然保護區應當給予補償的直接法律依據。

十部門57号文件中(zhōng)也明确提出，“對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分(fēn)類提出差别化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下(xià)，依法退出自然保護區核心區和緩沖區。”可以看出，中(zhōng)央層面政策文件對合法探礦權采礦權退出也明确是要給予補償的。

無論是保護區成立之前設立的礦業權，還是保護區成立之後，礦業權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物(wù)權法》、《行政許可法》等法律法規規定的“信賴保護利益”，因政府原因導緻利益受損的，應當給予補償。

我(wǒ)國行政補償原則沒有統一(yī)法律規定，不同法律中(zhōng)對補償原則表述不一(yī)。從适應依法行政和建設法治政府的要求來看，公平補償原則應當作爲探礦權采礦權退出自然保護區行政補償的基本原則。政府及其相關部門出于保護自然保護區生(shēng)态環境的需要，而使探礦權人采礦權人的合法權益遭受特别損害，能夠依據社會上公認的公平理念對探礦權人采礦權人進行補償。在補償的範圍、标準、方式和程序上做到公平合理，較好地體(tǐ)現了社會公共利益和礦業權人合法利益平衡的補償原則。

同時，探礦權采礦權退出自然保護區的情形比較複雜，每種情況的具體(tǐ)補償标準和補償範圍應當單獨考量。

對沒有完成出讓的探礦權采礦權的補償，主要體(tǐ)現在退還其在取得探礦權采礦權過程中(zhōng)已經繳納的相關費用，比如探礦權價款、采礦權價款、探礦權使用費、采礦權使用費等。

對到期探礦權，探礦權人不申請延續或者轉爲采礦權的，探礦權自然終止。如果探礦權人申請延續或者轉爲采礦權，因自然保護區原因不予辦理相關登記的，應當給予探礦權人公平合理的補償。

對探礦權具體(tǐ)補償的方法和标準有兩個，一(yī)是成本補償法：包括取得探礦權過程中(zhōng)已經繳納的相關費用，如探礦權價款、探礦權使用費等探礦實際勘查投入，資(zī)金占用的成本。二是價值評估法：對探礦權的價值進行評估，根據評估結果給予補償。其中(zhōng)，處于勘查階段的探礦權到期的，如果其勘查結果沒有探明資(zī)源量的，經儲量評審認爲不應該轉爲下(xià)一(yī)勘查階段或者繼續進行投入的，探礦權自然終止，不需要給探礦權人補償。

這體(tǐ)現了探礦本身屬于高風險的投資(zī)行爲，特别是在普查階段的探礦行爲，如果因爲沒有探明資(zī)源量而造成投資(zī)損失，應當由探礦權人自己承擔。杜絕那些本來計劃主動放(fàng)棄探礦權，不再打算進行勘查投入的，現在因爲自然保護區退出有補償政策而不再主動放(fàng)棄，要求政府給予補償的情形。

對未到期探礦權，被要求強制退出自然保護區的，應當給予探礦權人補償。補償的具體(tǐ)标準同上。

采礦權到期的，如果采礦許可證年限和礦産資(zī)源開(kāi)發利用方案确定的服務年限一(yī)緻的，到期依法辦理注銷登記手續，不需要給予采礦權人補償。

采礦權到期的，如果采礦許可證年限短于礦産資(zī)源開(kāi)發利用方案确定的服務年限，采礦權人申請延續，因自然保護區原因不予辦理延續登記的，需要給予采礦權人補償。

對采礦權具體(tǐ)補償的方法和标準包括兩種。一(yī)是成本補償的方法：包括補償剩餘儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩餘年限的折舊費用、資(zī)金占用的成本。二是價值評估的方法，對目前的采礦權價值進行評估，根據評估結果給予補償。未到期的采礦權，被要求強制退出自然保護區的，應當給予采礦權人補償。具體(tǐ)的補償的方法和标準同上。

需要指出的是，上述勘查投入和礦山開(kāi)發基本建設投入，由于不同的勘查技術水平、不同的勘查手段和開(kāi)發設計方案、實際建設水平等情況，可能投入經費數額差距巨大(dà)。具體(tǐ)數額應當經政府相關部門核定或者專業的機構進行審計、評估，充分(fēn)考慮投資(zī)的折舊和攤銷性費用。

另外(wài)，具體(tǐ)的補償額度應當考慮礦業權退出自然保護區的公益性以及當地政府的财政承受能力，在公平補償的原則下(xià)綜合平衡統籌考量。

需要特别強調的是，探礦權人采礦權人退出自然保護區獲得政府補償，并不能因此免責應當履行的其他義務，比如造成地質環境損害應當履行恢複治理的義務、礦山閉坑中(zhōng)的相關義務等。

2017年8月3日，《内蒙古自治區人民政府關于印發自然保護區内工(gōng)礦企業退出方案的通知(zhī)》（内政發電(2017) 28号 ）用3年左右時間，實現自然保護區内663處工(gōng)礦企業全面有序退出。2017年7月底前，自然保護區核心區、緩沖區工(gōng)礦企業立即關停，實驗區全部停産停業；2018年12月底，取得階段性成果；2020年12月底前，自然保護區内工(gōng)礦企業全面有序退出，自然保護區生(shēng)态環境得到有效修複。 

2018年12月底前，探礦權完成退出70%，采礦權和工(gōng)業企業完成退出30%；

2019年12月底前，探礦權基本全部完成退出，采礦權和工(gōng)業企業退出率基本達到70%；

其餘難度較大(dà)采礦權和工(gōng)業企業于2020年12月底前基本完成退出。 

2017年7月11日，河南(nán)省發布“河南(nán)省國土資(zī)源廳關于深入學習貫徹《礦業權出讓制度改革方案》《礦産資(zī)源權益金制度改革方案》精神的意見”（豫國土資(zī)發〔2017〕120号）處理好礦産資(zī)源開(kāi)發與生(shēng)态環境保護的關系。

全省各級國土資(zī)源部門要對自然保護區内的礦業權進行全面梳理，建立退出台賬，按照立即全面停止勘查、開(kāi)采行爲和“先退出、後補償”的原則實施退出。自然保護區内已經過期的礦業權，由登記機關按照規定予以公告，并按注銷方式處理礦業權登記數據。自然保護區内已經到期且已申請延續的礦業權，由登記機關立即作出不予登記決定。與自然保護區少量重疊的礦業權，由登記機關通知(zhī)礦業權人立即申請縮減與自然保護區重疊部分(fēn)，并留足保護帶，對廢石廢渣堆放(fàng)作出明确環保承諾。此項工(gōng)作必須于2017年7月25日前完成。

新華社長沙８月３日電（記者白(bái)田田）記者從湖南(nán)省國土資(zī)源廳獲悉，針對中(zhōng)央環保督察反饋意見，湖南(nán)國土部門要求自然保護區内的各類探礦權人、采礦權人全部停止探礦、采礦等行爲，暫停爲其辦理延續與變更工(gōng)作，全省範圍内暫停新設礦權。

2017年7月18日，四川省國土資(zī)源廳就加強涉自然保護區和國家公園礦業權整改發出緊急通知(zhī)。要求根據難易程度、區分(fēn)輕重緩急，按照立即整改、短期整改、限期整改三類，切實加強對涉自然保護區和國家公園礦業權的整改。對到期未申請延續的、當地政府納入關閉名單或存在違法違規行爲被當地政府作出關閉決定的，以及礦業權人作出承諾自願放(fàng)棄礦業權并由當地政府作出退出決定的，國土資(zī)源部門應及時逐級上報登記機關申請注銷（吊銷）礦産資(zī)源勘查許可證、采礦許可證；礦業權人已簽訂退出協議的，立即啓動退出程序，國土資(zī)源部門應積極配合相關部門，督促礦業權人進行地面設施拆除、井硐封閉以及地表生(shēng)态植被恢複等工(gōng)作，及時申請注銷礦産資(zī)源勘查許可證、采礦許可證，并于年底前整改到位。短期内不能整改到位的，要制定整改時間表、路線圖、實施方案和階段目标，上下(xià)聯動，合力攻堅，确保限期整改落實到位。

2017年8月2日，山東省關于印發《2017 年環境保護突出問題綜合整治攻堅方案》的通知(zhī)（魯廳字〔2017〕 35号）。

自然保護區内已取得探礦權、采礦權的礦業權人，一(yī)律停止勘查、開(kāi)采活動，限期有序退出。 自然保護區設立之前已存在的探礦權、采礦權，以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權，分(fēn)類提出差别化的補償和退出方案，依法退出自然保護區。 自然保護區内已設置的探礦權、采礦權，其查明、保有的資(zī)源儲量可作爲國家礦産地儲備。 自文件下(xià)發之日起，嚴禁在自然保護區内新設探礦權、采礦權，嚴禁在保護區内進行開(kāi)礦、挖沙、采石等活動，嚴厲打擊非法勘查開(kāi)采行爲，切實維護生(shēng)态文明建設。 2017 年年底前，各市對自然保護區内設置的探礦權、采礦權進行核實，制定計劃，限期退出。

2017年6月19日，甘肅省印發《甘肅省貫徹落實中(zhōng)央環境保護督察反饋意見整改方案》，方案指出認真落實自然保護區管理有關法律法規和規章制度，對自然保護區内已設置的商(shāng)業探采礦權，限期退出；對自然保護區設立之前已存在的合法探采礦權，以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探采礦權，分(fēn)類提出差别化的補償和退出方案，并組織實施；對不符合自然保護區相關管理規定但在設立前已合法存在的其他曆史遺留問題，制定方案，分(fēn)步推動解決。

2017年5月22日國土資(zī)源報消息，廣東省國土資(zī)源廳研究制訂了《廣東省國土資(zī)源廳關于環境保護督察反饋意見的整改方案》。拟對11宗位于自然保護區内的采礦權吊銷證照并進行生(shēng)态恢複；對3宗與自然保護區存在部分(fēn)重疊的采礦權責令縮小(xiǎo)礦區範圍，退出自然保護區；對3宗與自然保護區存在部分(fēn)重疊的探礦權，責令停止探礦勘查活動，注銷探礦權；對1宗不與自然保護區重疊、但位于環保陸域嚴控區的探礦權，采取責令停止勘查活動，并注銷探礦權。下(xià)一(yī)步将進一(yī)步完善審批制度，按照“誰審批，誰負責”的原則，嚴格審批涉及自然保護區的項目，防止類似情況再次發生(shēng)。

2017年2月24日，國土資(zī)源報消息，重慶局制定的《重慶市自然保護區内礦業權差别化退出工(gōng)作方案》明确，自然保護區内已設置的商(shāng)業探礦權、采礦權限期退出；自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權，以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權，分(fēn)類提出差别化的補償和退出方案，在保護探礦權人、采礦權人合法權益的前提下(xià)，依法退出自然保護區核心區和緩沖區；禁止社會資(zī)本進入自然保護區探礦，保護區内探明的礦産隻能作爲國家戰略儲備資(zī)源。

2017年1月18日，甯夏國土資(zī)源廳消息，在規範采礦權管理方面，國土廳要求各級礦政管理部門嚴格采礦權審批登記管理，各類采礦權原則全部通過甯夏礦業權交易平台公開(kāi)出讓。今後，凡是涉及全區14個自然保護區、風景名勝區内和公路、鐵路等周邊可視範圍内一(yī)律不得新設采礦權，以往設置在自然保護區内的采礦權也一(yī)律不予辦理延續等登記手續，要嚴格按照國家相關要求限期關閉退出。

2016年11月25日，雲南(nán)省國土資(zī)源廳下(xià)發《關于礦業權涉及各類保護區辦理登記有關問題的通知(zhī)》，明确礦業權涉及各類保護區辦理登記，國土資(zī)源部門必須征求環保、住建、林業、交通、水利5個主管部門同意。

雲南(nán)廳提出，各州（市）、縣（市、區）國土資(zī)源局要加強礦産資(zī)源規劃與土地利用總體(tǐ)規劃、土地整治規劃的銜接，将自然保護區、風景名勝區、國家公園、三江并流世界自然遺産地、重要飲用水源保護區、基本農田保護區等劃定爲禁止開(kāi)采區或限制開(kāi)采（勘查）區，禁止區和限開(kāi)區内嚴禁新設礦業權。

2016年5月26日，廣西壯族自治區國土資(zī)源廳召開(kāi)會議，78個自然保護區内礦權将逐步依法退出。廣西廳提出，要嚴格新設礦業權管理，在自然保護區内一(yī)律不得新設商(shāng)業性探礦權和采礦權，已開(kāi)展前期工(gōng)作但還未出讓、或已出讓但尚未辦理登記手續的礦業權涉及保護區的，不再出讓礦業權或辦理登記手續。要依法逐步處置保護區内已設置的商(shāng)業性探礦權、采礦權，在保障礦業權人合法權益的前提下(xià)，依法退出自然保護區核心區和緩沖區。礦業權範圍部分(fēn)與保護區重疊的，扣除重疊部分(fēn)範圍後可辦理延續手續。各市可研究探索建立自然保護區礦業權的差别化補償退出機制。

2016年3月11日，陝西省政府召開(kāi)的全省礦産資(zī)源開(kāi)發“三保三治”行動計劃動員(yuán)部署電視電話(huà)會，會議指出，“十三五”期間，陝西将加強重要生(shēng)态區域保護，嚴禁在國家自然保護區、森(sēn)林公園、沙化土地封禁區、地質公園、重要濕地、水源保護地等重要生(shēng)态區域一(yī)定範圍内新設探礦權和采礦權，對已有的礦業權，區分(fēn)不同情況，依法限期退出或調整。

青海是最早清退自然保護區礦權的省份之一(yī)。2015年青海省國土資(zī)源廳對《青海省礦産資(zī)源總體(tǐ)規劃（2008~2015）》（以下(xià)簡稱《規劃》）進行了調整。

一(yī)是将原《規劃》中(zhōng)劃爲限制勘查區、限制開(kāi)采區的自然保護區的緩沖區、實驗區劃爲禁止勘查區和禁止開(kāi)采區，即自然保護區全部劃爲禁止勘查區、禁止開(kāi)采區。二是對涉及與自然保護區重疊的部分(fēn)重點勘查區、重點開(kāi)采區進行調整，退出自然保護區。三是對涉及與自然保護區重疊的勘查規劃區塊、開(kāi)采規劃區塊進行調整或撤銷。四是對自然保護區已有礦業權進行穩妥有序調整處理。