《礦産資(zī)源法》修改須突出生(shēng)态文明建設

《礦産資(zī)源法》修改須突出生(shēng)态文明建設

新時代是生(shēng)态文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程，建設美麗中(zhōng)國，實現中(zhōng)華民族偉大(dà)複興的時代。需要在《礦産資(zī)源法》修改過程中(zhōng)高度重視生(shēng)态文明建設，以全新的理念和創新的思維加以貫徹和落實。
生(shēng)态文明建設的内涵及其對礦産資(zī)源開(kāi)發的影響
生(shēng)态文明建設是繼以物(wù)質爲中(zhōng)心的原始文明建設、以敬畏和征服自然爲中(zhōng)心的農業文明建設和以人類爲中(zhōng)心的工(gōng)業文明建設之後的一(yī)種以人的價值爲中(zhōng)心的探索資(zī)源節約型、環境友好型發展道路的過程。它基于尊重、順應自然和維護生(shēng)态環境，以可持續發展爲宗旨，強調在把握自然規律的基礎上能動地利用自然，改造自然的同時也改造自我(wǒ)。
生(shēng)态文明建設已經成爲關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大(dà)計。建設生(shēng)态文明，這是重大(dà)任務，需要無條件接受，沒有讨價還價的餘地。要從健全自然資(zī)源資(zī)産産權制度和用途管制制度，劃定生(shēng)态保護紅線，實行資(zī)源有償使用制度和生(shēng)态補償制度，改善生(shēng)态環境保護管理體(tǐ)制等方面下(xià)大(dà)力氣。
同時，生(shēng)态文明建設是一(yī)個浩大(dà)工(gōng)程，需要方方面面加以配合、協調。法律是必爲性規範，要爲經濟社會發展提供保障，“從源頭上扭轉生(shēng)态環境惡化趨勢”爲礦産資(zī)源法的重新定位提出了更高要求。
礦産資(zī)源開(kāi)發必須要考慮資(zī)源消耗、環境損害、生(shēng)态效益。人類社會發展過程中(zhōng)的每一(yī)次飛躍都離(lí)不開(kāi)礦産資(zī)源的開(kāi)發利用，礦産資(zī)源被人們稱爲“工(gōng)業的糧食”，可見礦業的基礎産業地位已經越來越清晰。礦産資(zī)源開(kāi)采過程中(zhōng)帶來的經濟和社會環境損失，有時甚至比礦産資(zī)源的價值還大(dà)。采礦不僅要壓占一(yī)定面積的土地，而且還會造成水土流失、地質災害。而且，采礦和選礦過程中(zhōng)産生(shēng)的大(dà)量未經處理的廢水、廢石和尾礦砂等，直接污染大(dà)氣、水體(tǐ)和生(shēng)物(wù)環境。
現行《礦産資(zī)源法》非常重視生(shēng)态文明建設
《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》提出“推進法治中(zhōng)國建設”。現行《礦産資(zī)源法》總體(tǐ)上體(tǐ)現了礦産資(zī)源勘查開(kāi)發與加強生(shēng)态文明建設是密不可分(fēn)的統一(yī)體(tǐ)，從曆史角度來看，總體(tǐ)上是适應時代對生(shēng)态文明建設的需要的，它從不同方面對礦産資(zī)源開(kāi)發可能帶來的環境問題進行了規制，分(fēn)爲事前監管、事中(zhōng)監管和事後監管。
事前監管
爲了确保礦産資(zī)源開(kāi)發活動盡最大(dà)努力減少對生(shēng)态環境的擾動，從礦山企業準入條件中(zhōng)專門設定了對環境保護措施的審查條件。《礦産資(zī)源法》第十五條規定“設立礦山企業，必須符合國家規定的資(zī)質條件，并依照法律和國家有關規定，由審批機關對其礦區範圍、礦山設計或者開(kāi)采方案、生(shēng)産技術條件、安全措施和環境保護措施等進行審查；審查合格的，方予批準。”第二十條規定“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下(xià)列地區開(kāi)采礦産資(zī)源：（一(yī)）港口、機場、國防工(gōng)程設施圈定地區以内；（二）重要工(gōng)業區、大(dà)型水利工(gōng)程設施、城鎮市政工(gōng)程設施附近一(yī)定距離(lí)以内；（三）鐵路、重要公路兩側一(yī)定距離(lí)以内；（四）重要河流、堤壩兩側一(yī)定距離(lí)以内；（五）國家劃定的自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的曆史文物(wù)和名勝古迹所在地；（六）國家規定不得開(kāi)采礦産資(zī)源的其他地區。”另外(wài)，第三十二條第一(yī)款再次重申“開(kāi)采礦産資(zī)源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。”
對共生(shēng)和伴生(shēng)礦産資(zī)源進行綜合評價就是促進生(shēng)态文明建設。根據我(wǒ)國礦産資(zī)源的特點，爲了确保勘查開(kāi)發中(zhōng)不浪費資(zī)源，預防對環境造成傷害，《礦産資(zī)源法》第二十四條規定“礦産資(zī)源普查在完成主要礦種普查任務的同時，應當對工(gōng)作區内包括共生(shēng)或者伴生(shēng)礦産的成礦地質條件和礦床工(gōng)業遠景作出初步綜合評價。”第二十五條對共伴生(shēng)礦産的綜合評價提出了更爲嚴厲的規制，“礦床勘探必須對礦區内具有工(gōng)業價值的共生(shēng)和伴生(shēng)礦産進行綜合評價，并計算其儲量。未作綜合評價的勘探報告不予批準。但是，國務院計劃部門另有規定的礦床勘探項目除外(wài)。”這是《環境保護法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十一(yī)條的内容在礦産資(zī)源法中(zhōng)的體(tǐ)現。
事中(zhōng)監管
嚴格要求礦山企業“三率”達到設計要求是義務性規範，具有強制性。《礦産資(zī)源法》第二十九條對此規定，“開(kāi)采礦産資(zī)源，必須采取合理的開(kāi)采順序、開(kāi)采方法和選礦工(gōng)藝。礦山企業的開(kāi)采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求。”同時對開(kāi)采主礦種時的共伴生(shēng)礦産以及尾礦資(zī)源的合理利用也進行了強制性規定，第三十條規定：“在開(kāi)采主要礦産的同時，對具有工(gōng)業價值的共生(shēng)和伴生(shēng)礦産應當統一(yī)規劃，綜合開(kāi)采，綜合利用，防止浪費；對暫時不能綜合開(kāi)采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦産以及含有有用組分(fēn)的尾礦，應當采取有效的保護措施，防止損失破壞。”
《礦産資(zī)源法》對采礦活動節約用地等作出了強制性規定。第三十二條第二款規定“開(kāi)采礦産資(zī)源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取複墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施。”針對集體(tǐ)礦山企業和個體(tǐ)采礦（當時也主要集中(zhōng)于中(zhōng)小(xiǎo)型礦或小(xiǎo)型礦）的采礦活動很可能造成環境污染，在第三十七條規定“集體(tǐ)礦山企業和個體(tǐ)采礦應當提高技術水平，提高礦産資(zī)源回收率。禁止亂挖濫采，破壞礦産資(zī)源。”這是《環境保護法》第四章“防治環境污染和其他公害”内容在《礦産資(zī)源法》中(zhōng)的結合。
事後監管
基于我(wǒ)國礦産資(zī)源的全民所有屬性和環境保護的“誰污染、誰治理”、“誰破壞、誰恢複”的原則，開(kāi)發礦産資(zī)源應當承擔必要的環境補救責任。第二十一(yī)條規定“關閉礦山，必須提出礦山閉坑報告及有關采掘工(gōng)程、不安全隐患、土地複墾利用、環境保護的資(zī)料，并按照國家規定報請審查批準。”以及第三十二條第三款規定“開(kāi)采礦産資(zī)源給他人生(shēng)産、生(shēng)活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。”同時，爲了杜絕違法開(kāi)發礦産資(zī)源所帶來的潛在的生(shēng)态環境破壞，第三十九條、第四十條和第四十四條分(fēn)别作出了不同的處罰規定，“責令停止開(kāi)采、賠償損失，沒收采出的礦産品和違法所得，可以并處罰款”、“依照刑法第一(yī)百五十六條的規定對直接責任人員(yuán)追究刑事責任”，“吊銷采礦許可證”等。這些内容又(yòu)恰恰是《環境保護法》第五章“法律責任”在礦産資(zī)源開(kāi)發中(zhōng)的适用。
《礦産資(zī)源法》修改中(zhōng)貫徹生(shēng)态文明建設的策略
黨的十八大(dà)報告指出，大(dà)力推進生(shēng)态文明建設，是面對資(zī)源約束趨緊、環境污染嚴重、生(shēng)态系統退化嚴峻的必然選擇，是關乎人民福祉和民族未來的長遠大(dà)計。從而鄭重地向全國人民告白(bái)：今後相當長一(yī)段時期内，生(shēng)态文明建設将不斷向前推進。生(shēng)态文明建設的相關内容，在《礦産資(zī)源法》修改過程中(zhōng)必将得到充分(fēn)貫徹和體(tǐ)現，具體(tǐ)建議如下(xià)： 
      明确分(fēn)階段、差别化收取礦産資(zī)源稅金制度
      生(shēng)态文明建設需要規制，礦産資(zī)源稅金是促進生(shēng)态文明建設的有力措施。礦産資(zī)源稅金具有本身的特點，加上中(zhōng)國特殊的國情和礦情，其劃分(fēn)和收取不可能完全等同于其他稅金，照抄照搬國外(wài)的稅金體(tǐ)制，而不從國情、礦情來量身定做礦産資(zī)源稅金這隻“鞋子”，隻能是一(yī)所無成。
在《礦産資(zī)源法》修改中(zhōng)，建議對分(fēn)階段、差别化收取礦産資(zī)源稅金制度進行較爲詳細的規定。礦産資(zī)源開(kāi)發本身就是一(yī)個動态的過程，從礦産資(zī)源勘查、礦山建設、礦山生(shēng)産，到最後的礦山關閉，類似于抛物(wù)線軌迹，起點和終點不能形成封閉的回路，真正産生(shēng)價值飛躍的是礦山生(shēng)産階段，從而要求我(wǒ)們在設計礦産資(zī)源稅金中(zhōng)，也要分(fēn)階段進行設計。在勘查階段，需要大(dà)量的投入，沒有産出，爲了鼓勵勘查活動，就應當設計較低的稅金；在礦山建設階段，伴随建設的進程，将有一(yī)定的産出，爲了鼓勵科學技術的大(dà)力推廣應用，就應當設計幾個“必爲”動作，稅金設計也要高于勘查階段；在礦山生(shēng)産階段，這是礦産資(zī)源價值得以充分(fēn)體(tǐ)現的階段，理當成爲礦産資(zī)源稅金征繳的主要階段，盡量減少優惠減免政策，因爲優惠減免政策隻會帶來“尋租”和礦山企業挖空心思去(qù)“減免”稅金，從而直接将本應屬于國家财政收入的錢轉到了部分(fēn)人的腰包中(zhōng)；在礦山關閉階段，礦産資(zī)源稅金征繳标準應高于礦山建設階段，而低于礦山生(shēng)産階段，主要是督促礦山企業落實礦山環境的治理恢複，對最終能夠真正治理恢複礦山環境的礦山企業退回此階段一(yī)定比例的稅金。       
加大(dà)《礦産資(zī)源法》的礦山環境保護條款的分(fēn)量
礦山環境保護條款不是增加多少的問題，而是增加的質量如何，增加條款的可操作性如何？黨的十八大(dà)報告提出，堅持節約資(zī)源和保護環境的基本國策。要節約集約利用資(zī)源，推動資(zī)源利用方式根本轉變。要發展循環經濟，促進生(shēng)産、流通、消費過程的減量化、再利用、資(zī)源化。礦山環境保護不能僅僅局限于治理恢複，而且還要擴展到發展循環經濟，增加礦産資(zī)源節約與綜合利用，增加礦産資(zī)源開(kāi)發的生(shēng)态環境保護宣傳等。中(zhōng)國礦産資(zī)源消費量大(dà)，增長速度快，區域差異不斷增大(dà)。而中(zhōng)國礦産資(zī)源安全隻能是立足國内，有效開(kāi)采和利用礦産資(zī)源，深挖資(zī)源節約潛力是維護礦産資(zī)源穩定供應的重要舉措。在礦産資(zī)源法修改中(zhōng)，應當突出礦産資(zī)源節約與綜合利用、發展循環經濟等立法理念。建立反映市場供求和資(zī)源稀缺程度、體(tǐ)現生(shēng)态價值和代際補償的資(zī)源有償使用制度和生(shēng)态補償制度，引導礦産資(zī)源的合理開(kāi)發利用。
同時，也應該增加礦山企業社會責任條款。之所以出現礦産資(zī)源開(kāi)發中(zhōng)的種種矛盾，與其說是由于利益分(fēn)配不均産生(shēng)的，倒不如說是礦山企業缺乏社會責任導緻的。國外(wài)的礦山企業對企業社會責任尤爲重視，這一(yī)點可以從我(wǒ)國企業“走出去(qù)”過程中(zhōng)出現的糾紛來證明，不能承擔相應社會責任的企業無立足之地。我(wǒ)國現行《礦産資(zī)源法》對企業社會責任的規制條款還不足，緻使許多礦山企業根本不履行應當承擔的社會責任，也是對礦産資(zī)源國家所有的屬性的忽視，這一(yī)點非常可怕，不僅僅關系到企業的守信效應，而且關乎政府的誠信形象，關乎法律的公平準則，關乎社會的和諧與穩定。    
《礦産資(zī)源法》應當充分(fēn)體(tǐ)現公平性
中(zhōng)國經濟既要保持“又(yòu)好又(yòu)快”增長，又(yòu)要解決發展中(zhōng)面臨的資(zī)源環境問題。從長遠來看，大(dà)力推進生(shēng)态文明建設的理念是科學發展觀升華，其内涵、目标及過程也與保障國家資(zī)源安全、應對氣候變化、建設資(zī)源節約型和環境友好型社會的内涵、目标及過程相一(yī)緻。
《礦産資(zī)源法》的基本原則應當體(tǐ)現礦産資(zī)源的自身特點，要對礦産資(zī)源的自然屬性、社會屬性進行完整界定，礦産資(zī)源的勘查、開(kāi)發利用要符合社會發展的需要和基本價值追求。充分(fēn)體(tǐ)現公平性、公正性、合理性、有償性和保護優先原則。
礦産資(zī)源屬于國家所有，對于國家在礦業權出讓和礦産資(zī)源開(kāi)發中(zhōng)的收益問題，《礦産資(zī)源法》應作出詳盡具體(tǐ)的規定。礦産資(zī)源不是分(fēn)布在哪裏就歸哪裏所有，也不是誰開(kāi)采就歸誰所有。現實情況是，礦産資(zī)源開(kāi)發往往被少數人占有并直接獲利，國家出讓礦業權價款和資(zī)源補償費所得很少，當地通過稅金分(fēn)配環節所得更少，并且被動地承受着采礦帶來的環境污染破壞、生(shēng)産生(shēng)活條件惡化的結果，導緻中(zhōng)央政府與地方政府、地方政府與礦山企業、礦山企業與礦區居民、礦區居民與地方政府之間的矛盾不斷加劇。    
《礦産資(zī)源法》應從源頭中(zhōng)爲“生(shēng)态文明”護航
礦産資(zī)源要合理、高效勘查、開(kāi)發，建議把鼓勵礦産資(zī)源開(kāi)發的“生(shēng)态”技術寫入《礦産資(zī)源法》。礦産資(zī)源的勘查、開(kāi)發，應當采用有利于合理利用資(zī)源、保護環境和防止污染的勘查、開(kāi)發技術，提高資(zī)源利用率。對礦産資(zī)源勘查、開(kāi)發的“生(shēng)态”技術研究進行一(yī)定的補償和獎勵。
建議《礦産資(zī)源法》中(zhōng)增加礦區地質-經濟技術綜合評價部分(fēn)。礦産資(zī)源的地質-經濟技術綜合評價在對礦産資(zī)源的勘查、開(kāi)發的經濟價值進行評估的同時，也對勘查和開(kāi)發礦産資(zī)源的生(shēng)态價值和社會價值進行評估，一(yī)旦出現勘查和開(kāi)發的生(shēng)态價值超過經濟價值與社會價值之和，礦産資(zī)源則不能進行開(kāi)發或繼續開(kāi)發。
《礦産資(zī)源法》應爲現役的資(zī)源工(gōng)業的正常運行創造有利條件，爲尋找和開(kāi)發新礦區，開(kāi)展地質勘探工(gōng)作獲得新增儲量提供有利條件。鼓勵開(kāi)展地質普查與勘探工(gōng)作，以求在新區發現新的大(dà)型高産礦區。提倡對已開(kāi)發礦區進行合理開(kāi)發，充分(fēn)挖掘已有采礦生(shēng)産能力和已建礦區的生(shēng)産能力。禁止開(kāi)發那些已探明但尚難以開(kāi)發的貧礦區。
（作者單位：中(zhōng)國自然資(zī)源經濟研究院）